HVEM ER DET, DER ANKER?

Lovens rettesnor er tyndslidt

Af

Danskere bliver ikke altid behandlet ens efter loven, for reglerne bliver fortolket forskelligt fra egn til egn. Sådan lyder advarslen fra 3F, FOA og socialrådgiverforeningen. De er bekymret over, at Ankestyrelsen undlader at præcisere, hvordan love på social- og beskæftigelsesområdet skal fortolkes.

Borgernes retssikkerhed lider skade, når antallet af principafgørelser fra Ankestyrelsen skrumper, mener flere fagforbund. 

Borgernes retssikkerhed lider skade, når antallet af principafgørelser fra Ankestyrelsen skrumper, mener flere fagforbund.  Foto: Frank Rumpenhorst/Scanpix

Love er ikke altid klare. Derfor skal Ankestyrelsen præcisere, hvordan love inden for social- og beskæftigelsesområdet skal forstås, så reglerne for at få sygedagpenge, førtidspension eller barnet tvangsfjernet bliver fortolket ens i alle kommuner fra Assens til Aarhus.

Men der går stadig længere tid imellem, at Ankestyrelsen skærer igennem og udsender en principafgørelse, som præciserer, hvordan love skal tolkes.

Antallet af principafgørelser styrtdykkerUdviklingen i antallet af principafgørelser fra 2000 til 2015.
Kilde: Ugebrevet A4. Analyse af Ankestyrelsens online database med principafgørelser. Bemærk 2015 dækker første halvår.

I 2009 og 2010 udsendte Ankestyrelsen hvert år omkring 260 principafgørelser, som kommuner og andre offentlige myndigheder skal rette sig efter.

Siden er tallet dalet år for år. Sidste år præciserede Ankestyrelsen kun 91 gange, hvordan loven skal forstås.

Og faldet fortsætter. I første halvdel af i år har styrelsen udsendt 34 principafgørelser. Det viser en analyse Ugebrevet A4 har foretaget af Ankestyrelsens database med principafgørelser.

3F er foruroliget over de få principafgørelser. For er lovens rettesnor flosset, bliver fortolkningen rundt om i landet mere forskellig.

»Det er bekymrende. Når der er færre principafgørelser, kan der være større muligheder for fejlskøn,« siger Ellen Lykkegård, socialpolitisk ansvarlig i 3F.

FOA oplever, at få principafgørelser kan føre til, at nogle kommuner tolker regler for stramt. Resultatet kan være, at folk mister sygedagpenge uden at have en anden indtægt.

»Det kunne være rart med principafgørelser, der på nogle punkter giver retssikkerhed. Jeg synes ikke, at man burde kunne træffe afgørelser, hvor folk slet ikke har noget forsørgelsesgrundlag overhovedet,« mener næstformand i FOA Mona Striib.

For travlt til at præcisere loven

Det er ikke optimalt, at antallet af principafgørelser er faldet kraftigt, erkender Ankestyrelsen. Forklaringen er blandt andet, at styrelsen har brugt kræfterne andre steder.

I 2013 fik Ankestyrelsen ansvaret for klagesystemet på social- og beskæftigelsesområdet, der blev centraliseret.

Sidste år fik Ankestyrelsen nye adresser i København og Aalborg og brugte mange ressourcer på at oplære nye medarbejdere. Samtidig er antallet af klagesager steget, og Ankestyrelsen har haft svært ved at nå at behandle sagerne, der trak ud i månedsvis.

Det er lykkedes at reducere sagsbehandlingstiden i klagesager meget stærkt. Men jeg vil ikke afvise, at det har kostet på principafgørelserne. Omvendt mener jeg ikke, vi skylder nogen noget. Jan Henriksen, vicestyrelseschef, Ankestyrelsen

Siden har Ankestyrelsen haft kraftigt fokus på at nedbringe sagsbehandlingstiden. Det har været de samme medarbejdere, der skulle komme igennem sagspuklen i klagesager, som skulle sørge for at oprette principafgørelser, hvis de stødte på principielle sager.

»Det er lykkedes at reducere sagsbehandlingstiden i klagesager meget stærkt. Men jeg vil ikke afvise, at det har kostet på principafgørelserne. Omvendt mener jeg ikke, vi skylder nogen noget,« siger vicestyrelseschef Jan Henriksen.

Han understreger, at Ankestyrelsen ikke er forpligtet til at udstikke et bestemt antal afgørelser om året, der præciserer lovgivningen. Og at styrelsen faktisk har offentliggjort en række principafgørelser inden for de områder, hvor der har været store reformer.

Lovens vogter mangler muskler

Socialrådgiverforeningen er bekymret for, at Ankestyrelsen er overbebyrdet og derfor ikke kan løfte opgaverne med at vejlede om lovgivningen godt nok.

»Ankestyrelsen er voldsomt presset, og det er et problem for retssikkerheden,« mener Majbrit Berlau, formand for socialrådgiverne.

For folk med handicap hersker der utryghed. De ved ikke, om hvad, de har ret til i dag, også gælder for i morgen. Vi har behov for retningslinjer. Majbritt Berlau, formand, Dansk Socialrådgiverforening

Hun understreger, at der til stadighed er behov for principafgørelser, for dele af lovgivningen bygger på skøn. Når det kommer til førtidspension, sygedagpenge og overgangen til kontanthjælp, er det mange gange op til sagsbehandleren at skønne, hvordan en sag skal afgøres. Også på service- og handicapområdet er det ikke klart defineret i lovgivningen, hvor niveauet skal ligge. Mangler der principafgørelser, er det usikkert for borgerne.

»For folk med handicap hersker der utryghed. De ved ikke, om hvad, de har ret til i dag, også gælder for i morgen. Vi har behov for retningslinjer,« siger Majbrit Berlau.

Store reformer kræver vejledning

Den tidligere regering fik ry for at gå reform-amok og vedtog blandt andet store nye reformer inden for sygedagpenge, kontanthjælp, førtidspension, revalidering og fleksjob. Netop efter mange reformer opstår der efterfølgende et behov for, at Ankestyrelsen præciserer reglerne, mener Bettina Post, chefkonsulent på professionshøjskolen Metropol i København.

Sagsbehandlere går til deres lokale ledere og spørger, hvad de skal gøre. Risikoen er, at de finder deres egen praksis, der er isoleret fra, hvad resten af landet gør. Bettina Post, chefkonsulent, professionshøjskolen Metropol

»Det er indiskutabelt, at de mange nye regler forvirrer medarbejderne. Hvad er meningen med dem? Hvad skal man konkret gøre? Lovgivningen er ikke altid soleklar. Er der ingen fælles retningslinjer, betyder det, at den enkelte sagsbehandler famler lidt mere. Det bliver så til en lokal sag, hvordan man tolker lovgivningen. Sagsbehandlere går til deres lokale ledere og spørger, hvad de skal gøre. Risikoen er, at de finder deres egen praksis, der er isoleret fra, hvad resten af landet gør,« mener hun.

Nogle af de nye reformer bryder med årelange traditioner. Her kan socialrådgivere være endnu mere på glatis, når de skal fortolke, hvordan de nye love skal forstås, mener Bettina Post.

For eksempel betyder førtidspensionsreformen, at sagsbehandlerne nu skal vurdere, om folk kan udvikle deres arbejdsevne. Det betyder konkret, at hvis en borger kun er i stand til at arbejde to timer om ugen i dag, skal sagsbehandlere vurdere, om vedkommende vil være i stand til at arbejde mere engang i fremtiden. Her er det vanskeligt at finde frem til, hvilke kriterier sagsbehandlere skal bruge for at vurdere, om arbejdsevnen kan blive bedre, forklarer Bettina Post.

Arbejd 12 timer og forsørg dig selv

FOA og 3F oplever, at usikkerheden på lovgivningen kan være så stor, at loven bliver forstået og forvaltet vidt forskelligt rundt om i landet.

»Vi har set en meget stor forskel i, hvordan kommunerne vurderer, om mennesker, der er syge, skal i ressourceforløb. I en sag har en kommune bevilget som ressourceforløb, at en kvinde skulle gå tur med sin hund eller tage i fitnesscentret. Hvor er vi henne? Hvordan tror de, at en kvinde, der har arbejdet, siden hun var 15 år, bliver rask af at gå med sin hund?« spørger Mona Striib, næstformand i FOA.

I en anden kommune lød vurderingen, at en person kunne forsørge sig selv, fordi vedkommende kunne arbejde 12 timer om ugen. Men ingen, der kun formår at arbejde så få timer, kan forsørge sig selv, påpeger Mona Striib.

Både 3F og FOA har mange sager om forskellig praksis landet rundt om sygedagpenge. En række kommuner er meget stramme i fortolkningen af, hvad der ligger i reformen, mens andre kommuner har en anden holdning til det, oplyser Ellen Lykkegård, socialpolitisk ansvarlig i 3F.

»Det handler om, at kommunerne stopper sygedagpengene og siger til folk, at de ikke er uarbejdsdygtige. Samtidig er de for syge til at få dagpenge,« siger Ellen Lykkegård.

Det er ganske utrygt, at der kan være så store forskelle på praksis. Hvordan reformerne tolkes burde ikke være afhængigt af, hvor man bor. Ellen Lykkegaard, socialpolitisk ansvarlig, 3F

Også når det drejer sig om ressourceforløb, ser 3F forskellig praksis rundt om i landet og nogle steder meningsløse forløb. For eksempel fik en person med sklerose at vide, at hun ikke kunne få et fleksjob nu. Hun skulle først to år i ressourceforløb for at afprøve arbejdsevnen.

»Men om to år er det ikke sikkert, hun har en arbejdsevne,« fortæller Ellen Lykkegård.

Hun mener, det er et problem for retssikkerheden, når lovgivningen bliver fortolket meget forskelligt fra kommune til kommune.

»Det er ganske utrygt, at der kan være så store forskelle på praksis. Hvordan reformerne tolkes burde ikke være afhængigt af, hvor man bor,« siger hun.

Ankestyrelsen: Vi vejleder grundigere

Ankestyrelsen mener ikke, at styrelsen svigter sin forpligtigelse til at vejlede sagsbehandlerne, så loven bliver forvaltet ens. De seneste fem år har Ankestyrelsen haft fokus på at gøre principafgørelser mere grundige, og så er der behov for knap så mange afgørelser, mener vicestyrelseschef Jan Henriksen.

»Kvaliteten af den enkelte principafgørelse er steget. Formidlingen og vejledningen er blevet væsentligt bedre, og vi bestræber os på at være meget omhyggelige i principmeddelelserne, så den indeholder flere eksempler på sager,« siger han. Jan Henriksen tror heller ikke på, at kommunerne ønsker at blive tæppebombet med principafgørelser.

I stedet har Ankestyrelsen oprettet en hotline, hvor sagsbehandlere i kommunerne kan få vejledning, hvis de er i tvivl om tolkningen af lovgivningen.

Styrelsen regner dog med fremover at udsende flere principafgørelser. I et par år har Ankestyrelsen været præget af store omlægninger, men nu er hverdagen igen mere normal, og der er bedre tid til at udforme vejledningerne.

»Der er sket en normalisering, og det betyder flere ressourcer fremover til at træffe principafgørelser,« siger Jan Henriksen.

FAKTA: Hvad er en principafgørelse?

En principafgørelse er en bindende retskilde, som kommunerne, Arbejdsskadestyrelsen med flere skal anvende ved afgørelser i tilsvarende sager. Det er Ankestyrelsen, som vurderer, om en afgørelse er så principiel eller generel, at den skal udsendes som en principafgørelse. En sag kan blive til en principafgørelse, hvis den viser, at der er usikkerhed om lovgivningen. Når der kommer en principafgørelse, skal sagsbehandlere følge afgørelsen i ens sager. Principafgørelser har derfor betydning for, hvordan loven tolkes og praktiseres.