Ti år efter strukturreform

Danskernes klare dom: Små kommuner er bedst til velfærd

Ny undersøgelse viser, at borgere i små kommuner er langt mere tilfredse med velfærden end borgere i større kommuner. ‘Stort er godt’ var ellers mantraet, da kommunereformen for ti år siden skulle sikre bedre velfærd gennem større og mere effektive kommuner.

Den større tilfredshed i små kommuner er mest tydelig på ældreområdet. Her bedømmer kun 17 procent af borgerne i store kommuner servicen til at være god, mens hele 45 procent af borgerne i små kommuner er tilfredse.

Den større tilfredshed i små kommuner er mest tydelig på ældreområdet. Her bedømmer kun 17 procent af borgerne i store kommuner servicen til at være god, mens hele 45 procent af borgerne i små kommuner er tilfredse.

Foto: Arkivfoto: Torkil Adsersen/Scanpix

Små kommuner er markant bedre til at levere velfærd på borgernære områder som skoler, daginstitutioner og ældrepleje. 

Sådan lyder den klare konklusion i hvert fald, hvis man spørger danskerne om, hvordan de oplever den service, de får i kommunerne.

Kommunerne gik amok i kampen om at blive større end naboerne. Det betød, at vi er havnet på størrelser, der er langt større, end hvad der er fornuftigt ud fra økonomiske, faglige og demokratiske perspektiver. Roger Buch, kommunalforsker

I en ny undersøgelse, som Analyse Danmark har lavet for Ugebrevet A4, svarer i gennemsnit 41,5 procent af borgerne i små kommuner god eller meget god, når man spørger dem, hvordan de vurderer kvaliteten af skoler, daginstitutioner, ældrepleje og socialområdet i deres kommune. Spørger man borgere i store kommuner om det samme, er kun 25 procent på tilsvarende vis tilfredse med kvaliteten.

»Der er generelt en tendens til en højere tilfredshed i små kommuner. For nogle borgere vil nærhed vægte højere end eksempelvis personalenormeringer eller faglige kompetencer, når de skal vurdere kvaliteten af den kommunale service,« siger Kurt Houlberg, kommunalforsker ved KORA, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, til Ugebrevet A4.

Forfejlet reform?

Undersøgelsen kommer i anledning af ti-året for den omfattende strukturreform, som fra 2007 lagde de daværende 271 kommuner sammen til 98 større kommuner.

Har var et af løfterne ellers, at "Fremtidens større kommuner giver muligheder for en bedre opgaveløsning, hvor flere velfærdsopgaver kan løses i kommunerne."

Men borgerne i de store kommuner oplever altså en markant ringere service end i de små kommuner, viser den nye undersøgelse.

Det lovede politikerne

Fremtidens større kommuner giver muligheder for en bedre opgaveløsning, hvor flere velfærdsopgaver kan løses i kommunerne.

(…)

Forligspartierne er enige om, at den løbende opgaveoverførsel til kommunerne siden sidste kommunalreform samt borgernes stigende forventninger til kvaliteten og effektiviteten af de kommunale ydelser har skabt behov for større kommuner. Behovet for større kommuner er yderligere forstærket ved de opgaveflytninger til kommunerne, der er aftalt mellem forligspartierne. Der er desuden enighed om, at kommunesammenlægninger vil mindske behovet for kommunale samarbejder. Hermed vil der blive skabt grundlag for en mere klar ansvarsfordeling og dermed en mere overskuelig forvaltningsstruktur for borgerne. Desuden vil vilkårene for den demokratiske kontrol og den tværgående prioritering af opgaverne blive forbedret. Forligspartierne opfordrer derfor de mindre kommuner til at finde sammen i nye større kommuner.

(…)

Strukturkommissionen vurderede, at kommuner med en mindstestørrelse på 20.000 indbyggere vil kunne sikre rammerne for en tilfredsstillende faglig bæredygtighed i løsningen af de væsentligste nuværende opgaver. Forligspartierne finder, at med den foreliggende aftale, hvor kommunerne tildeles yderligere ansvar, vil et indbyggertal på i størrelsesordenen minimum ca. 30.000 indbyggere være et godt sigtepunkt for dannelsen af nye bæredygtige kommuner.

Aftale om strukturreform, juni 2004

UDVID

De kommuner, hvor borgerne har en høj tilfredshed, er i høj grad kommuner, som ikke blev lagt sammen med andre i forbindelse med reformen, påpeger Roger Buch, kommunalforsker ved Danmarks Medie- og Journalisthøjskole.

»Det er en væsentlig del af tilfredsheden, at de ikke blev berørt og ikke har oplevet de samme forandringer og tilpasninger. Det giver sig selv, at når fem kommuner går sammen, så har man som udgangspunkt fem forskellige måder er at lave folkeskole og ældrepleje på. Og selv om man ikke lukker noget, skal man lave ting om og harmonisere, for man kan ikke behandle folk forskelligt inden for samme kommunegrænse,« siger han til Ugebrevet A4.

Markant på ældreområdet

Den større tilfredshed i små kommuner er mest tydelig, når man spørger til kvaliteten på ældreområdet. Her bedømmer kun 17 procent af borgerne i store kommuner servicen til at være god, mens det gælder hele 45 procent af borgerne i små kommuner. En forskel på 28 procentpoint.

Forklaringen er ifølge Ældre Sagens direktør Bjarne Hastrup den simple, at den kommunale service er tættere på borgerne i de små kommuner.

»Det betyder meget, at der er et ældrecenter eller aktivitetscenter lige om hjørnet. Når man ser på, hvad der gør folk glade og tilfredse, er det jo, at der bliver lyttet til dem og deres behov. Og det er der bedre mulighed for, når du er tættere på,« siger han til Ugebrevet A4.

Bjarne Hastrup peger på, at en KORA-undersøgelse sidste år viste, at landdistrikter bruger færre velfærdsydelser per indbygger end de store og mellemstore kommuner.

Det betyder meget, at der er et ældrecenter eller aktivitets-center lige om hjørnet. Når man ser på, hvad der gør folk glade og tilfredse, er det jo, at der bliver lyttet til dem og deres behov. Og det er der bedre mulighed for, når du er tættere på. Bjarne Hastrup, Ældre Sagen

»Det tager jeg som udtryk for, at der er bedre netværk lokalt, og at det giver større tilfredshed, selv om der ikke nødvendigvis er tale om en bedre leverance fra kommunen,« siger han.

Det bekræftes af kommunalforsker Roger Buch. Han peger på, at selv objektivt bedre service på ældreområdet kan opleves som forringelser, fordi nærheden går tabt i en centralisering.

»Hvis gamle hr. Hansen flyttes fra det lille, lokale plejehjem, fordi der er bygget et nyt, stort superplejehjem, er der ingen tvivl om, at han kan få bedre hjælp. Det er moderne indrettet, der er alle slags hjælpemidler og løfteanordninger, og objektivt set er servicen bedre. Men bagsiden er, hvis fru Hansen stadig bor hjemme, og nu pludselig får en besværlig tur til plejehjemmet, hvor hun før kunne gå. Så er kontakten mellem de to ægtefæller alvorligt forringet. Det er et super godt eksempel på, at en service objektivt set godt kan være blevet bedre, men subjektivt opleves ringere af hr. og fru Hansen,« forklarer han.

Upopulære skolelukninger

Også på daginstitutions- og folkeskoleområdet er tendensen tydelig med henholdsvis 13 og 16 procentpoint til forskel på tilfredsheden med velfærden i store og små kommuner.

»Det er bestemt et billede, vi kan genkende fra forældrebestyrelserne,« siger formand for Skole og Forældre Mette With Hagensen.

Hun mener, at utilfredsheden formentlig især er høj i de store kommuner, som har oplevet sammenlægninger og lukninger af små skoler.

»Det fylder rigtig meget for forældrenes oplevelse af kvaliteten. Skolerne er jo ikke bare et undervisningssted, men et omdrejningspunkt for lokalsamfundet i de små byer. Vi hører fra rigtig mange forældre, at det at have skolen tæt på, hvor de bor, er noget af det, de vægter allerhøjest, særligt i de små klasser. Det går også igen i vores egne opgørelser over forældretilfredsheden,« siger hun.

Skolerne er jo ikke bare et undervisningssted, men et omdrejningspunkt for lokalsamfundet i de små byer. Mette With Hagensen, Skole og Forældre

Roger Buch mener, at de negative sideeffekter ved nye supersygehuse, store plejehjem og sammenlagte skoler ofte bliver overset.

»Det er for eksempel klassekammerater, der pludselig bor langt væk. Og når man lukker en skole, lukker man jo også et aktivitetscenter, hvor de ældre i lokalområdet for eksempel spiller badminton. Når skolen, daginstitutionen eller biblioteket lukker, bliver lokalområdet et ringere sted at bo i. Det er en del af forklaringen på en øget afvandring fra landdistrikterne siden kommunalreformen,« siger Roger Buch.

Kun på infrastrukturområdet vurderer borgerne, at de store kommuner er bedre til at løse opgaver med veje, belysning og så videre.

For store kommuner

Før vedtagelsen af strukturreformen anbefalede ekspertudvalget Strukturkommissionen en idéel størrelse på omkring 35.000 indbyggere i hver kommune. Det fik ifølge Roger Buch regeringen til at pege på, at man ønskede kommuner med 20.-30.000 indbyggere.

Før reformen var kommunernes gennemsnitsstørrelse tæt på den ønskede nedre grænse med 19.000 indbyggere i snit. Men i dag ligger snittet på 55.000 indbyggere, altså langt over den oprindelige anbefaling, fremhæver kommunalforskeren.

»Konklusionen er, at vi fik for store kommuner. Kommunerne gik amok i kampen om at blive større end naboerne. Det betød, at vi er havnet på størrelser, der er langt større, end hvad der er fornuftigt ud fra økonomiske, faglige og demokratiske perspektiver,« siger Roger Buch.

Kurt Houlberg mener, at den store forskel i borgernes vurdering af serviceniveauet også kan skyldes forhold, der ikke har med strukturreformen at gøre.

»Tendensen ligner det billede, vi også så før reformen. Fra undersøgelser dengang ved vi, at det blandt andet skyldes, at befolkningen i store kommuner er mere blandet sammensat og derfor har flere forskellige ønsker til den kommunale service, som kan være vanskelige at honorere. Omvendt har man som politiker i de små kommuner nok bedre mulighed for at tilpasse servicen til ønskerne hos de borgere, som bor i kommunen,« siger han.

S: Nærheden er gået tabt

Strukturreformen blev vedtaget i 2004 med et snævert flertal bestående af den daværende VK-regering samt Dansk Folkeparti.

Hos Dansk Folkeparti erkender kommunalordfører Susanne Eilersen, at der er elementer i reformen, der er slået fejl.

»Men vi kan ikke gå tilbage til 271 kommuner igen. Man bliver nødt til at adressere de problemer, der er, og så få dem løst inden for de kommunerammer, vi har,« siger Susanne Eilersen.

Udover at være partiets kommunalordfører på Christiansborg, er hun også byrådsmedlem i den mellemstore Fredericia Kommune.

»Som kommune skal vi overveje, hvad vi kan gøre for at holde liv i en skole eller daginstitution. Jeg tror man skal kigge nogle andre veje for at komme helt ud i krogene af kommunerne. I Fredericia har vi lavet samarbejder med små lokalsamfund om, at de overtager nogle bygninger og fællesarealer. Så hvis man kan lave nogle samarbejder for at få lokale ting til at blomstre, tror jeg, vi vil opnå nogle attraktive nærmiljøer,« siger hun.

Hos Socialdemokratiet mener kommunalordfører Magnus Heunicke, at nærheden i de store kommuner er gået tabt i et omfang, der ikke har været nødvendigt.

»Velfærdssamfundet er i sin grundtanke demokratisk opbygget, og det betyder noget, hvis man ikke bare mister nærheden til politikerne, men også til de administrative ledelser for skoler og institutioner, som mange steder også er blevet centraliserede,« siger han.

Fakta: Strukturreformen

Til nytår er det ti år siden, at Strukturreformen ændrede det kommunal Danmarkskort. Ugebrevet A4 sætter i en række artikler fokus på reformens konsekvenser.

Med reformen blev antallet af kommuner reduceret fra 271 til 98. De daværende 13 amter nedlagt og der blev i stedet oprettet fem regioner, som skulle tage sig af sygehusvæsenet og dele af den kollektive trafik.

Udover hospitalsområdet blev blandt andet beskæftigelsesområdet og det specialiserede socialområde ændret med strukturreformen.

Mange af de specialiserede opgaver på socialområdet, som tidligere lå i amterne, overgik til kommunerne. Det gjaldt blandt andet indsatsen for børn med handicap, sindslidende og unge kriminelle.

På beskæftigelsesområdet blev indsatsen for forsikrede ledige flyttet fra den regionale arbejdsformidling og lagt sammen med indsatsen for ikke-forsikrede ledige i nye, kommunalt baserede jobcentre.

Strukturreformen blev noget usædvanligt for så store reformer vedtaget med et snævert flertal bestående af den daværende VK-regering og Dansk Folkeparti.