Analyse

OK18 blev et drama, som tilsiger ændringer af systemet

Forårets forhandlinger om nye overenskomster for de offentligt ansatte var meget dramatiske. Forløbet kalder på refleksion og ændringer af den måde, som Forligsinstitutionen fungerer på, konkluderer to forskere.

Af

Henning Jørgensen (tv), professor ved CARMA, Aalborg Universitet 

Laust Høgedahl, lektor ved CARMA, Aalborg Universitet 

[email protected] og [email protected]

 

Forhandlingerne om nye overenskomster i foråret for de offentligt ansatte (OK18) blev de mest dramatiske i den offentlige sektors historie. Konfliktniveau, mobilisering, ministerdeltagelse og medieinteresse var uset høj, og forlis i forligsinstitutionen var to gange meget nær.

Forligsinstitutionen blev brugt på en helt ny måde, og det var aktørerne selv – måske lige så meget som forligsmanden – der i sidste minut fik et forlig i land. Forligsinstitutionen spiller en anden rolle på det offentlige arbejdsmarked end på det private, og revisioner af det offentlige aftale- og forhandlingssystem bør også indbefatte overvejelser over, hvordan institutionen bruges fremover. Her skal vi søge at forklare, hvorfor det er så svært med ”Forligsen” i det offentlige.

Forligsinstitutionens tilblivelse og udvikling

Reglerne for forligsinstitutionen har været gældende ved lov siden 1910, hvor staten satte en minimal lovgivningsramme op om overenskomsterne med det fagretslige system og en forligsinstitution.

Forligsmandens rolle har fra første færd været at bilægge stridigheder mellem parterne på arbejdsmarkedet i forbindelse med interessekonflikter og dermed sikre et roligt og fredeligt arbejdsmarked.

De generelle regler for Forligsinstitutionens virke er nedfældet i forligsmandsloven, og den sondrer ikke mellem private og offentlige overenskomstparter. Forligsmandsloven er blevet revideret flere gange siden 1910 (se grafik). Der har dog været tale om justeringer, ofte i form af udvidede beføjelser til forligsmanden. Ændringerne er som regel sket på baggrund af forudgående enighed mellem hovedorganisationerne på LO/DA området – altså det dominerende område på det private arbejdsmarked.

Justeringer med udgangspunkt i det offentlige område har ikke fundet sted. Det kan virke påfaldende og skyldes formentlig, at parterne på det offentlige område ikke har haft samme hovedorganisations-struktur, hvilket gør en samlet enighed mere besværlig, og så det forhold, at den offentlige sektor er politisk ledet med stat, regioner og kommuner som arbejdsgivere.

Forligsmanden fik kompetence over det offentlige område i 1972, men til trods for, at loven gælder for både den private og den offentlige sektor, så er der ganske stor forskel på, hvordan Forligsinstitutionens rolle udfyldes og udspiller sig i praksis på tværs af de to sektorer. Forskelle, som igen blev tydelige ved det netop det afsluttede OK18-forløb.

'Forligsens' rolle på det offentlige arbejdsmarked

De beføjelser, som forligsmanden råder over, er formelt gældende på tværs af det offentlige og det private område. Det gælder først og fremmest, at parterne har pligt til at orientere Forligsinstitutionen, når forligsmanden beder om informationer, eller hvis der er sammenbrud i forhandlingerne. Det samme gælder konfliktvarsler. Der er også mødepligt, når forligsmanden kalder.

Vedkommende kan samle både forhandlinger og afstemninger og har ydermere forskellige muligheder for at forsinke og udsætte en konflikt, så parterne har længere tid til at finde en løsning. I første omgang i 14 dage, men forligsmanden kan, hvis dette bifaldes af de to øvrige forligsmænd, udsætte konflikten med yderligere 14 dage.

Ændringerne fra 1934 giver de mest vidtrækkende beføjelser, som forligsmanden råder over. Det gælder muligheden for at sammenkæde forskellige delområder under et samlet mæglingsforslag, som efterfølgende kan sendes til urafstemning blandt medlemmerne af de involverede organisationer.

Sammenkædningsreglerne fra 1934 betød efterfølgende et langt mere koordineret forløb på det private område, hvor stort set alle overenskomster kom til at udløbe på samme tid.

Men sammenkædningsreglerne er blevet et kontroversielt kerneelement i overenskomstforhandlingerne, idet det på den ene side medfører en høj grad af centraliseret koordinering af områderne, og på den anden side reelt frarøver nogle områder muligheden for at konflikte sig til et andet resultat.

Det blev ganske tydeligt i forbindelse med OK17 på det private område, hvor kun et relativt lille flertal på 56,5 procent sikrede, at mæglingsforslaget blev stemt hjem, men hvor flere forbund havde klare nejflertal blandt andre Fødevareforbundet NNF med 94 procent og 3F med 60 procent. Selv Danmarks største forbund 3F har således flere gange oplevet at være bundet af et mæglingsforslag til trods for, at et flertal af medlemmerne har stemt nej og senest i 2017.

Det giver tilbagevendende diskussioner om 'udemokratisk' sammenkædningsret. Denne giver dog også mulighed for at hjælpe områder, der ikke selv kan komme igennem med krav, ind i en fælles løsning.

Sammenkædningsreglerne og muligheden for at sende et mæglingsforslag til urafstemning blandt medlemmerne spiller således en vigtig rolle på det private område, da reglerne her sikrer fælles løsninger og koordinering mellem Forligsinstitutionen og LO/DA. Derved sikres det som hovedregel, at det retningsgivende forlig inden for industrien bliver overført til de øvrige områder, og at alle overenskomster på LO/DA-området kommer i mål efter princippet om, at enten har alle områder et forlig eller også kommer alle i konflikt.

Storkonflikter på det private område har således været et tilbagevendende fænomen på det danske arbejdsmarked med omkring 15-16 års mellemrum – den sidste dog helt tilbage i 1998.

'Forligsen' har ikke succes med den offentlige sektor

Forligsinstitutionen har imidlertid ikke været nær så succesfuld i konfliktløsning på det offentlige område, hvilket to store konflikter på blot fem år (2008 og 2013) vidner om. Det offentlige arbejdsmarked er blevet brændpunktet for arbejdskonflikter i det nye århundrede. Der er flere forskellige forhold, som gør, at forligsinstitutionen er mindre effektiv på det offentlige område. Det gælder blandt andet, at:

  • Parternes centraliserede organisering i forhandlingsfællesskaber går på tværs af hovedorganisationerne LO, FTF og Akademikerne (AC), og det gør en samlet koordinering på linje med LO/DA vanskelig.
  • Forbundene på det regionale og kommunale område har mulighed for at stå af forhandlinger, som de vil, og hvornår de vil, hvilket gør det lettere at få partielle konflikter. På det statslige område gælder princippet om 'én for alle og alle for én'.
  • ’Rammen’ for forhandlingerne er politisk bestemt - også når det gælder kommuner og regioner – og det indsnævrer forligsmandens handlemuligheder betydeligt.
  • Arbejdsgiverne (med staten i spidsen) kan have strategiske interesser i at gå ’papirløst’ igennem forligsinstitutionen, hvis der spekuleres i et lovindgreb. Det kan hæmme realitetsforhandlingerne og dermed vanskeliggøre forligsmandens arbejde.
  • Den offentlige opinion er utrolig vigtig i de offentlige overenskomstforhandlinger. Derfor har parterne et stort incitament til at lække informationer fra forligsinstitutionen og bruge dem som skyts i interessekampen. Det kan være ødelæggende for mulighederne for at nå forlig, da parterne bliver tilbageholdende med at fremsætte forslag med frygt for, at det kommer offentligheden for øre. Ansvar for forlis kan også søges placeret hos modparten.

Det er altså – normalt - ikke forligsmandens evner, der gør det besværligt. Laust Høgedahl og Henning Jørgensen, arbejdsmarkedsforskere ved Aalborg Universitet

Det er forhold, som indsnævrer forligsmandens muligheder og handlerum på det offentlige område. Det er altså – normalt - ikke forligsmandens evner, der gør det besværligt, men i høj grad de organisatoriske og politiske forhold, som gælder på det offentlige område.

Forligsinstitutionen har formelt samme ’værktøj’ tilgængeligt på tværs af det offentlige og private område. Det gælder også muligheden for at sammenkæde via et mæglingsforslag - en beføjelse, som givet har sikret, at mange mindre partielle konflikter er undgået på det private område. Men de offentlige arbejdsgiverparter har imidlertid ikke samme tradition som DA for at kræve samtlige områder sammenkædet i ét samlet mæglingsforslag, og LO har heller ikke spillet samme væsentlige rolle ved overenskomstfornyelse på det offentlige område sammenlignet med det private.

Det skyldes først og fremmest forhandlingsstrukturen i den offentlige sektor, som er vokset ud af (og parallelt med) tjenestemands-systemet. Det betyder i praksis, at forhandlings-kartellerne i den offentlige sektor (Forhandlingsfællesskabet på det regionale og kommunale ormåde samt CFU (Det Centrale Forhandlingsudvalg på det statslige område) går på tværs af de tre hovedorganisationer LO, FTF og AC.

Det besværliggør en centraliseret koordinering. Men selv om LO ikke har den direkte koordinerende rolle på det offentlige område, så spiller LO alligevel en mere uformel rolle fra tid til anden. Det har typisk handlet om de ’uformelle kontakter’, LO har til de offentlige arbejdsgivere, og som i nogle tilfælde har kunnet benyttes, når forhandlinger er kørt fast. Det handler her i vid udstrækning om ’dialog med centrale beslutningstagere’.

Ved OK18 tog LO-formanden direkte kontakt med forligsmanden i den afgørende slutfase. Men kun én gang er sammenkædningsreglerne formelt blevet brugt i den offentlige sektor, hvilket skete i 2002. Her samlede forligsmanden Mette Christensen hele det kommunale og regionale område i et sammenkædet mæglingsforslag, der blev sendt til urafstemning blandt medlemmerne. Mæglingsforslaget blev stemt hjem med et meget lille ’ja-flertal’ (på 51,1 procent).

I stedet for at LO fik en aktiv rolle i forligsinstitutionen, som er kutymen på det private område, fik den daværende KTO (nu Forhandlingsfællesskabet, red.)-formand, Poul Winkler, i 2002 et fuldt LO-mandat, hvorved han varetog LO’s rolle i forløbet i forligsinstitutionen. Tilsvarende bemyndigelse blev givet til sygeplejerskernes Connie Kruckow i forhold til FTF og Svend Christensen i forhold til AC. Det var nyt og uprøvet.

Resultatet i 2002 var imidlertid ved at splitte KTO efterfølgende, og der var en generel enighed om, at forløbet i forligsinstitutionen med et sammenkædende mæglingsforslag, der blev sendt til afstemning, ikke skulle gentage sig. De to store forbund Danmarks Lærerforening og Dansk Sygeplejeråd stemte således imod mæglingsforslaget. Sammenkædningen mindede om, hvor lidt organisationerne i KTO har til fælles ud over, at de deler arbejdsgiver i form af kommunerne og regionerne.

Forligsmanden har formelt ret til at fremsætte et mæglingsforslag, når vedkommende ’finder det formålstjenligt’, som det står i forligsmandsloven. Alligevel er det kutyme, at forligsmanden ikke fremsætter et mæglingsforslag, medmindre dette ’udtrykkeligt godkendes’ af begge forhandlingsparter, eller at de i det mindste forsikrer om, at de ikke vil anbefale medlemmerne at forkaste forslaget, som tidligere forligsmand Mette Koefoed Bjørnsen udtrykte det.

Når der ikke findes en central koordinering på hovedorganisationsniveau på det offentlige område, så bliver det netop meget svært at få ’udtrykkelig godkendelse’, hvilket også medvirker til, at sammenkædning via mæglingsforslag er sjældne her. 

Utilfredse lønmodtagergrupper på det regionale og kommunale område kan også lettere stemme et konkret forhandlingsresultat ned, hvad der netop var tilfældet for Dansk Sygeplejeråd i 1998 eller på BUPL's område i 2008.

En lønmodtagerorganisation har samtidig nemmere ved at få iværksat en arbejdskonflikt på et specifikt overenskomstområde, selv om organisationerne på de øvrige områder har fornyet deres overenskomst uden konflikt. Det gælder arbejdsgivernes mulighed for at isolere én enkelt organisation i en konflikt. Den markante forskel i forligsinstitutionens rolle er nok én af nøgleforklaringerne på, hvorfor der har været arbejdskonflikt to gange på det offentlige område i de senere år, mens der ikke har været en større konflikt på det private arbejdsmarked siden 1998.

En væsentlig funktion for forligsinstitutionen er således også, at forhandlerne kan redde ansigt over for baglandet og dermed bidrage til mere realistiske forhandlinger. Men når organisationerne på det kommunale og regionale område kan stå af forhandlingerne, som de ønsker, så bliver denne funktion også delvist sat ud af spil, da forhandlerne altid kan holdes til ansvar for forligets indhold over for baglandet. Det er en central pointe.

Mange forbund på det statslige område i CFU, hvor der netop sker en sammenkædning, har ved flere lejligheder benyttet sig af denne strategi, hvor forhandlerne udtrykte stor utilfredshed med resultatet, men som alligevel blev stemt hjem i det samlede forlig. På den måde kan forhandlerne lettere komme igennem en situation, hvor der ikke er overensstemmelse mellem medlemmernes forventninger og forhandlingernes muligheder. Her løftes ’skylden’ for et ringe resultat væk fra forhandlernes skuldre og over på det samlede forlig.

Forligsinstitutionen under OK18

Så er vi tilbage ved erfaringsopsamlingen fra OK18. Det lykkedes parterne at nå forlig til sidst, men forløbet viser også, at forligsinstitutionen ikke spiller samme rolle på det offentlige område – end ikke tilnærmelsesvist som i det private, hvor den er en integreret del af OK-forløb. Det er ikke tilfældet i det offentlige.

Det er nemt ødelæggende, når aktører - som her i 2018 - fik lov til åbent at bryde forligsmandsloven. Laust Høgedahl og Henning Jørgensen, arbejdsmarkedsforskere ved Aalborg Universitet

Det har vist sig svært for forligsmanden at fremsætte et mæglingsforslag, som i sidste ende kunne slå de sidste streger i en aftale. Der er på det offentlige område ikke en klar hovedorganisationsstruktur, der gør en overordnet koordinering mulig. Det var også tydeligt, at der ikke havde været en koordinering mellem de to hovedorganisationer LO og FTF i forløbet.

Bølgerne gik højt, efter LO-forbundene indgik forlig med regionerne. Laust Høgedahl og Henning Jørgensen, arbejdsmarkedsforskere ved Aalborg Universitet

LO-formanden og FTF-formanden var således uenige i, hvordan det afgørende forløb skulle se ud, og bølgerne gik højt efter LO-forbundene indgik forlig med regionerne. Det skete vel at mærke kun to uger efter, at de to hovedorganisationer havde valgt at slå sig sammen ved en stiftende kongres. Den manglende koordinering på hovedorganisations-niveau er en udfordring, især hvis alle tre områder er i forligsinstitutionen på samme tid, uden at der er indgået et retningsgivende forlig inden, som parterne og forligsmanden kan læne sig op ad.

Et andet forhold er, at forhandlingerne i forligsinstitutionen ved OK18 var præget af mange læk af informationer. Det er med god grund, at forligsmandsloven tilsiger både bøde og fængsel for at referere fra forhandlingerne i forligsinstitutionen.

Hvis den ene part er bange for, at den anden vil gå ud med oplysninger til offentligheden, så mindskes lysten til at lægge nye og ikke bindende løsninger på bordet. Det skaber mistillid og mindsker i teorien muligheden for gode realitetsforhandlinger og forringer dermed i sidste ende muligheden for at lave et forlig. Samtidig kan en af parterne bruge medierne offensivt for at placere skyld og ansvar hos modparten – helt frem til målstregen.

Det er nemt ødelæggende, når aktører - som her i 2018 - fik lov til åbent at bryde forligsmandsloven, uden at forligsmanden fik stoppet trafikken med informationer ud af huset.

I 2018 var det særligt to forskellige typer af læk, der var gældende:

  1. Når parterne refererede fra forhandlingerne direkte til medierne.
  2. Et anonymt og systematisk læk til journalister under forhandlingerne. Forhandlinger på det offentlige område handler i høj grad om den offentlige opinion, hvorfor behovet for at præge dagsordenen er større her sammenlignet med den private sektor.

Parternes fremtidige brug af forligsinstitutionen

Kalkeringen af en privat model til den offentlige sektor er derfor ikke uden problemer, og forligsinstitutionen bliver let kastebold i et politisk slagsmål.

Når parterne fremadrettet diskuterer en mulig justering af den danske model på det offentlige område, så vil drøftelser om forligsinstitutionens rolle og muligheder stå centralt. Her har flere muligheder tidligere været nævnt.

En vej er at udstyre forligsinstitutionen med flere ’muskler’. Men den danske forligsinstitution har i forvejen ganske vidtrækkende beføjelser sammenlignet med andre forligsinstitutioner i Norden. Hvis forligsinstitutionen udstyres med stærkere beføjelser, er der fare for, at institutionen reelt skifter karakter fra at være en tvungen mæglingsinstans til at være en tvungen voldgiftsinstans i mild forstand.

Det ville være fremmende for forligsmandens arbejde, hvis parterne på det offentlige område får mere respekt for institutionen. Laust Høgedahl og Henning Jørgensen, arbejdsmarkedsforskere ved Aalborg Universitet

Samtidig hviler forligsmandsloven på et sensitivt kompromis mellem de involverede parts- og samfundsinteresser. Et krav om flere beføjelser til forligsmanden er en vej at gå, men den synes dog besværlig og med flere ulemper indbygget. Dog igen: de ændringer af forligsmandsloven, der historisk har fundet sted, har alle taget udgangspunkt i det private område. En mere systematisk gennemgang af forligsmandens rolle iværksat af parterne vil måske kunne føre til særlige justeringer for det offentlige område.

En anden - og lettere vej at gå - er, at parterne på det offentlige område ændrer adfærd og organisering, så de muligheder, som allerede ligger i forligsmandsloven, lettere kan aktiveres. Det vil dog kræve en større grad af koordinering, som måske bliver muligt efter fusionen mellem LO/FTF i en ny hovedorganisation 1. januar 2019. Samtidig ville det være fremmende for forligsmandens arbejde, hvis parterne på det offentlige område får mere respekt for institutionen og undlader systematiske læk af informationer fra forhandlingerne.

KAN DU LIDE VORES ARTIKLER?

Tilmeld dig vores nyhedsbrev og få vores nyheder,
direkte i din indbakke.