Udlændingeloven kollapser

Af | @MichaelBraemer

En af den borgerlige regerings slagnumre, den ’faste og fair’ udlændingepolitik, bliver stadigt oftere udfordret af EU-retten og internationale konventioner. Fremtrædende ekspert i EU-ret mener, det er kommet så vidt, at han overvejer at indklage Danmark for brud på EU-traktaten.

SELVMÅL Birthe Rønn Hornbech (V) blev i den forløbne uge fyret som integrationsminister, da det stod klart, at Danmark har brudt FN-konventionen om begrænsning af statsløshed. Men dermed er der langtfra skabt ro om dansk udlændingepolitik. EU lægger den ene bombe efter den anden under den danske udlændingelov. Og selv om politikerne slår sig i tøjret, bliver de nødt til at rette loven ind efter de internationale bestemmelser, vi er underlagt. Det mener Peter Vesterdorf, en af Danmarks førende eksperter inden for EU-ret. 

Peter Vesterdorf ser den såkaldte Zambrano-dom, som EU-domstolen afsagde tirsdag i sidste uge, som den seneste af en lang række domme, der fastslår, at danske politikere har bygget et langt højere hegn rundt om kongeriget, end vi i længden kan slippe af sted med.

Med udgangspunkt i en konkret sag fra Belgien slår Zambrano-dommen fast, at det er i strid med EU-retten, hvis et land afviser at give opholds- og arbejdstilladelse til udenlandske statsborgere, som forsørger børn med statsborgerskab i et EU-land.

Peter Vesterdorf mener ikke, at man skal fokusere på de to små børn af colombianske forældre, der var involveret i den konkrete sag, men at dommen skal fortolkes mere vidtgående.

»Dommen betyder, at unionsborgere har ret til at opholde sig overalt i EU og opholde sig der sammen med familien uanset de pågældendes nationalstatus. Man kan ikke læse unionstraktatens artikel om unionsborgerskab forskelligt alt efter, om det drejer sig om to små børn, lidt større børn eller en voksen. En unionsborger er en unionsborger,« fastslår han.

Dermed kan Danmark ifølge Peter Vesterdorf ikke opretholde en række af de regler, man har i den nuværende udlændingelov for at regulere indvandringen. Og heller ikke gennemføre det pointsystem, som regeringen har lagt op til.

Det kan blive dyrt

Zambrano-dommen kommer kun få måneder efter, at de danske udlændingeregler sidst blev udfordret af EU. I december sidste år afsagde EU-domstolen dom i den såkaldte Tobrak-sag, der ifølge juridiske eksperter kan betyde, at samtlige danske stramninger er ulovlige i forhold til tyrkiske arbejdstagere. Tyrkerne var ellers en af de grupper, reglen skulle begrænse familiesammenføringen for. Men en særlig aftale mellem Tyrkiet og EU betyder, at tyrkere skal behandles mere lempeligt end arbejdstagere fra andre lande uden for EU. 

I lyset af de seneste års udvikling på udlændingeområdet, som Peter Vesterdorf ser domineret af Dansk Folkeparti, forventer han imidlertid ikke, at regeringen tør eller vil bøje sig for afgørelser fra EU-domstolen, medmindre det er fuldstændig klokkeklart, at det er umuligt at undgå det. Derfor overvejer han nu personligt at skubbe på EU-rettens indflydelse på den danske udlændingepolitik.

»Hvis regeringen ikke frivilligt følger op på sagerne, kan jeg finde på at indbringe en sag om traktatkrænkelse for EU-kommissionen. Hvis den mener, at der er tale om krænkelse, ender sagen for EU-domstolen, og så kan vi få en dom om danske familiesammenføringsregler, der involverer unionsborgere – altså danske statsborgere. Det vil tage en vis tid, men hvis vi får en dom, der siger at den danske lovgivning ikke kan forenes med EU-retten, og politikerne ikke ændrer lovgivningen, kan vi blive pålagt meget store bøder fra EU,« siger han.  

Politikerne har snorksovet

Marlene Wind, juridisk professor på Center for Europæisk Politik på Københavns Universitet, ser også Zambrano-sagen som endnu en sten på vejen for Danmarks mulighed for selvbestemmelse på udlændingeområdet.

»I og med at der nu findes en lang række domme, der udspringer af det indre marked og den fri bevægelighed, og som berører, hvem man må tage med sig, så har vi ikke nogen som helst knapper at trykke på. Vi har de facto givet den kompetence fra os,« siger hun og tilføjer:

»Det er imidlertid ikke noget nyt, at EU går ind og regulerer familiesammenføringer. Det har man gjort siden 60’erne.«

Marlene Wind er uforstående over for politikernes utilfredshed med, at EU-domstolen kommer og underkender den ’faste og fair’, danske udlændingepolitik.

Politikerne har nemlig frivilligt sagt farvel til suveræniteten ved at gå med til EU’s mere liberale opholdsdirektiv om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, påpeger hun. Direktivet blev vedtaget i EU i 2004 med Danmark for bordenden.

»Politikerne har snorksovet. I hvert fald, hvis de mente det alvorligt med denne her ’faste og fair’ udlændingepolitik. De eneste, der var imod opholdsdirektivet, var Dansk Folkeparti. Så det dér med, at det er domstolen, der lægger kursen i alle de her sager – det er forkert,« siger hun.

I 2008 skabte den såkaldte Metock-dom røre ved at give EU-borgere ret til familiesammenføring, hvis de bor og arbejder i en kort periode i et andet EU-land. Det er det, en del danskere gør ved at bosætte sig kortvarigt i Sverige for derefter at søge familiesammenføring i Danmark. Dengang sagde daværende statsminister Anders Fogh Rasmussen (V), at sagen kun berørte et lille hjørne af udlændingeområdet. Marlene Wind vender det til, at der i dag kun er et lille hjørne tilbage, som vi kan regulere.

»Det er kun ikke-unionsborgere, vi kan regulere med vores såkaldte faste og fair udlændingepolitik. Gæstearbejdere, som kommer fra lande uden for EU, eller én, der er gift med en pakistaner, som heller ikke har dansk statsborgerskab. Dem kan vi ramme. Alle andre kan vi ikke regulere,« siger hun.

Vi udnytter hullerne

Problemet med den danske udlændingelov er, at den i de seneste 15 år har nærmet sig en minimumsfortolkning af internationale standarder og konventioner, mener Thomas Gammeltoft-Hansen, jurist og forsker i flygtningeret og EU’s udlændingepolitik på Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS).  

Risikoen ved minimumsfortolkninger er ifølge ham, at man meget let risikerer at ryge under, som vi netop har set i forhold til statsløse og i enkelte tilfælde også over for flygtninge. Konventioner spænder et net ud og dermed en underliggende barre, som landene ikke må falde under. Men ikke alt er reguleret i konventionerne, påpeger Thomas Gammeltoft-Hansen, og derfor kommer man nemt galt af sted, hvis man går efter at finde de huller i konventionerne, som der nødvendigvis vil være.

»Det er klart, at hvis man bevidst går efter hullerne i konventionerne, fortolker man dem ikke på den måde, de var tiltænkt – altså i god tro. Og det er måske det, vi lidt har haft en tendens til i Danmark,« mener han.

Loven er en rodebunke

Thomas Gammeloft-Hansen mener sam­­tidig, at Danmarks behandling af udlændinge og flygtninge lider under, at udlændingeloven efter et utal af ændringer de seneste 10 år er endt som en rodebunke, der er næsten umulig at orientere sig i. Efter den borgerlige regering trådte til i 2001 og indtil 2009, blev udlændingeloven ifølge Thomas Gammeltoft-Hansen ændret 46 gange – i gennemsnit en gang hver anden måned. I perioden 1985-2000 var der tale om 17 ændringer i alt.

»Udlændingeloven er svær at læse. Der er så mange lappeløsninger og tilføjelser, at man burde skrotte det hele og starte forfra. Mange af ændringerne har været motiveret af enkeltsager og politiserede spørgsmål på det pågældende tidspunkt. Det betyder, at det er nemt at gå galt i administrationen af lovgivningen. Og det skaber ikke en særlig stor grad af forudsigelighed for dem, der er omfattet af lovgivningen,« påpeger han.

Den nyudnævnte integrationsminister Søren Pind (V) har bebudet yderligere stramninger af udlændingeloven, men mulighederne er på mange områder begrænsede, vurderer Louise Halleskov Storgaard, forsker i EU-ret og menneskeret ved Aarhus Universitet.

»Udlændingelovens regler om familiesammenføring er så stramme, at der efterhånden kun er begrænset manøvrerum i forhold til internationale konventioner, som man i øvrigt ikke uden videre kan opsige. Eksempelvis er det en forudsætning for at være medlem af EU, at man har tiltrådt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,« oplyser hun.

Tvivl om betydningen

Til gengæld er Louise Halleskov Storgaard ikke så overbevist som andre eksperter om, at de aktuelle domme vil gribe afgørende ind i de danske regler på udlændingeområdet. Det gælder for eksempel den seneste Zambrano-sag om et colombiansk forældrepar, der ifølge EU-domstolens afgørelse havde ret til arbejds- og opholdstilladelse i Belgien, hvor deres to små børn var statsborgere og dermed også unionsborgere.

Dommen lægger vægt på, at forældrene forsørgede børnene, og at et afslag reelt ville indebære, at børnene skulle tage med til Colombia og dermed ville blive afskåret fra at nyde kerneindholdet i deres rettigheder som unionsborgere. 

Den sammenlignelige situation med to små børn, der har dansk statsborgerskab og så et forældrepar, hvor ingen af dem har det, vil vi normalt ikke se, fordi vores indfødsretsregler er anderledes, påpeger Louise Halleskov Storgaard.

»Det springende punkt er, om dommen har en vidererækkende betydning, for eksempel i forhold til et barn, der er dansk statsborger, fordi faderen er dansk statsborger, men hvor moderen ikke er det og ikke kan få opholdstilladelse i Danmark. Hvis det er tilfældet, vil det have stor betydning for den danske udlændingelovgivning. Men om det er tilfældet, kan man ikke afgøre entydigt på nuværende tidspunkt. Det må efterfølgende domme afgøre,« siger hun.