Statens hemmelige milliardtilskud

Af | @JanBirkemose

Tilskud camoufleret som skattefradrag koster i år samfundet 37 milliarder kroner i tabte skatteindtægter. Skattefradragene kan ikke findes i finansloven og er derfor usynlige i debatten om prioritering af de offentlige midler. Ugebrevet A4 offentliggør en komplet oversigt over de skjulte tilskud.

Finansloven har et sort hul, der år for år bliver større og større. Indtil 1996 var hullet uudforsket, men i dag ved man, at der er tale om et hjørne i samfundsøkonomien, der beløber sig til mere end 37 milliarder kroner. Trods beløbets størrelse skal både politikere og økonomer dog lede længe i finansloven, før de finder det under overskriften »skatteudgifter«.

citationstegnEt skattefradrag eller en særlig lempelig beskatning indebærer et tab af indtægter, som ellers kunne være blevet opkrævet og kan derfor sidestilles med andre offentlige udgifter.
Fra Rapporten Skatteudgifter i Danmark 1996

Det er betegnelsen for de skatteindtægter, som samfundet mister ved at give skattefradrag til særlige grupper i samfundet. Det kan være skattefrihed for søfolk, særlig lav ejendomsvurdering af landbrugets stuehuse eller momsfrihed for aviser og blade. Med andre ord er der tale om skattebegunstigelser, der er direkte målrettet enkelte samfundsgrupper, og som flertallet af lønmodtagerne eller virksomhederne kun kan drømme om.

Men selv om finansloven har givet oplysninger om de samlede skatteudgifter siden 1998, er den komplette og detaljerede liste over de mange særskattefradrag ikke løbende blevet offentliggjort. Den usynlighed er med stor sandsynlighed skyld i, at skatteudgifterne kun sjældent er kommet i spil i kampen om de offentlige midler. Med et samlet beløb på mere end 37 milliarder kroner i år udgør de ellers næsten tre procent af Danmarks samlede bruttonationalprodukt, BNP.

Ugebrevet A4 kan i dag offentliggøre en komplet oversigt over de mange særskattefradrag. I alt er der tale om 77 poster, der alle er udtryk for begunstigelser af enkelte grupper i samfundet. Særkendet for alle posterne er, at de på grund af deres usynlighed er gledet ud af politikernes bevidsthed. Dermed har politikerne ikke løbende taget stilling til, blandt andet om staten skal støtte rederierne med skattefrihed for søfolkene, eller om de små bryggerier skal have særlige fordelagtige skattevilkår, eller om banker med tocifrede milliardoverskud skal skattefradrag for 200 millioner kroner om året.

Det eneste, der ligger fast, er, at et flertal i Folketinget oprindeligt havde sympati for disse særskattedrag, men fordi posterne ikke indgår systematisk i den årlige finansdebat, er der ingen garanti for, at de stadig har et flertal bag sig. Dertil kommer, at stribevis af skattefradragene er steget voldsomt i provenu, siden de blev vedtaget år tilbage.

Uden for kontrol

At skatteudgifterne ikke optræder i finansloven skyldes, at støtten til de særlige grupper ikke gives som tilskud, men derimod som skattefradrag. Der er altså ikke tale om direkte udgifter for samfundet, men derimod om mistede indtægter. Skatteudgifternes påvirkning af samfundsøkonomien er dog den samme, hvad enten støtten til de særlige grupper gives som tilskud eller skattefradrag. Derfor undrer både økonomer og politikere sig over, at finansloven ikke oplyser, hvilke fradrag der er tale om, og hvor meget de koster.

Kritikken samler sig især om:

  • at skattefradragene overses i prioriteringsdebatten, fordi politikerne ikke informeres om dem og ikke skal tage stilling til dem år for år. Til forskel fra tilskud, som skal stå deres prøve hvert eneste år, kan skatteudgifterne få lov at overleve, uden at nogen bemærker dem.
  • støtte, der gives som skattefradrag, kan ofte være svære at styre, fordi man ikke kan indbygge et bevillingsloft, og fordi de er svære at målrette præcist til den gruppe, som fradraget er rettet imod.

Overvismand og professor i økonomi Torben M. Andersen mener, at skatteudgifterne bør hives ud af mørket, så de kan indgå rutinemæssigt i det årlige kasseeftersyn i finanslovsforhandlingerne.

»Skatteudgifter er støtte, der er gemt væk og camoufleret i systemet. Derfor er det svært at se konsekvenserne af dem, og politikerne har store problemer med at få et reelt overblik i den politisk-økonomiske debat. De bør komme frem, så politikerne kan tage stilling til deres berettigelse,« siger Torben M. Andersen.

Han bakkes op af professor i samfundsvidenskab Bent Greve fra Roskilde Universitets Center, RUC.

citationstegnSelv om skatteudgifter i teknisk forstand vedrører de offentlige indtægter og kan defineres som indtægter, der IKKE opkræves, er der - som betegnelsen skatteudgifter antyder - tale om ydelser, som i vidt omfang kan sidestilles med direkte overførsler eller tilskud fra det offentlige. Fra Rapporten Skatteudgifter i Danmark 1996

»Skatteudgifter er en anden måde at bruge offentlige penge på. Alternativet er at udbetale støtten som tilskud, men ved at give støtten som skattefradrag kan man i høj grad skjule den offentlige støtte. Det er ganske enkelt en måde at bruge penge på, som ikke altid kommer til at skulle indgå i prioriteringsdebatten,« siger professor Bent Greve.

Han anbefaler derfor, at så mange af skatteudgifterne som muligt bliver ændret til tilskud. Derved bliver de synlige i prioriteringsdebatten.

»Jeg mener, at de skal nedbringes over tid. Hvis man vil have en ordentlig styring af de offentlige udgifter, er det bedst, at de ligger som synlige udgifter. Størstedelen af støtten er sikkert fornuftig nok, men hvis man vil være sikker på at ramme rigtigt, kan det kun ske igennem en åben debat.«

Løbske udgifter

Bent Greve og Torben M. Andersen peger også på, at støtte givet som skattefradrag kan være svær at styre, fordi der i sagens natur ikke er indbygget et bevillingsloft, som hvis der havde været tale om et tilskud.

»Der er ikke det samme styr på et skattefradrag som et tilskud. Det kan løbe løbsk, og det er svært at gå ind og justere,« siger Torben M. Andersen.

Et eksempel på det kan være erhvervslivets afskrivningsmuligheder for forsøgs- og forskningsaktiviteter.

Alene inden for de seneste to år er omfanget af tabte skatteindtægter på den konto steget med næsten 700 millioner kroner. Og kigger man ti år tilbage, er skatteudgiften steget fra 1,2 milliarder kroner til 2,8 milliarder kroner i år. Hvis skattebegunstigelsen i stedet skulle være givet som et direkte tilskud, ville det ifølge Skatteministeriets beregninger dreje sig om knap fire milliarder kroner i år.

Overvismand Torben M. Andersen tvivler dog på, at man kan omdanne flertallet af skatteudgifter til tilskud. Men han er enig i, at det skal gøres der, hvor det er muligt. Og så skal de tilbageblevne skatteudgifter bringes detaljeret og systematisk ind i finansloven hvert år.

Torben M. Andersen mener, at den udstrakte brug af skatteudgifter skyldes, at det ofte er lettere at gennemføre en støtte via skatteloven frem for igennem finansloven. Det skyldes tekniske årsager, men også den politiske virkelighed, hvor der fra tid til anden kan være ønske om lidt diskretion.

Fremmedlegemer i skatteloven

Tidligere socialdemokratisk skatteminister Carsten Koch er enig i, at der er en politisk tendens til at bruge skatteloven, når der skal gives en støtte, der ville have en usikker skæbne i en åben debat.

»Det er lettere at forsøge at presse skatteministeren til at lave et særligt fradrag frem for at få støtten på finansloven som et synligt tilskud. Der er altid et vist pres på ministeren for at lave fradrag, som måske nok har politisk sympati, men som i det store og hele er fremmedlegemer i skattelovgivningen,« siger Carsten Koch, der var skatteminister fra 1994 til 1998.
Som eksempel nævner han kunststøtten, der blev vedtaget sidste år og giver mulighed for at afskrive kunstindkøb.

»Hvis man lavede en omkostningsvurdering, ville kunststøtten falde. For kunsten taber ikke i værdi og bliver ikke slidt. Derfor burde den ikke kunne afskrives,« siger Carsten Koch, der i dag er administrerende direktør i landets største investeringsforening, Danske Invest.

I sin ministertid var Carsten Koch med til at tage initiativ til den første undersøgelse af de danske skatteudgifter. Det resulterede i en tyk rapport fra 1996, der for første gang kastede lys over særordningerne i skattelovgivningen. Rapporten konkluderede, at skatteudgifter skal sidestilles med offentlige udgifter, og anbefalede, at udgifterne blev taget med i præsentationen af finansloven.

Resultatet blev, at finansloven siden 1998 har haft en oversigtstabel, der viser omfanget af skatteudgifterne. At der ikke samtidig gives oplysninger om de enkelte fradrags størrelse eller modtager, har en politisk forklaring:

»Jeg synes da, det er helt rimeligt, at skatteudgifterne kommer frem og skal stå deres prøve, men jeg var – og er – bange for, at de bliver fjernet i den uendelige søgen efter provenu,  uafhængigt af om fradragene er omkostningsmæssigt velbegrundede eller ej. Der er jo en myte om, at alle, der har et fradrag, bare har raget det til sig,« lyder Carsten Kochs forklaring.

Fradrag skal i spil

Formanden for Folketingets finansudvalg, Kristian Thulesen Dahl fra Dansk Folkeparti, ser meget gerne, at skatteudgifterne fremover bliver offentliggjort i finansloven.

»Det drejer sig om rigtig mange penge, så jeg vil bestemt gerne have et større overblik. Vi skal vide, hvad de enkelte fradrag koster. Det vil helt sikkert bringe flere af disse fradrag i spil, og det er en positiv ting for den demokratiske debat,« siger Kristian Thulesen Dahl.

Han peger på, at det især for oppositionen er vigtigt at have det fulde overblik for at kunne give kvalificeret modstand til regeringens økonomiske politik. Ganske vist har partierne altid kunnet få oplysninger fra regeringen om de enkelte fradrag, men en komplet liste er nødvendig, hvis alle brikkerne i det økonomiske puslespil skal på bordet.

Kristian Thulesen Dahl tror dog ikke på, at man kan ændre skatteudgifterne til tilskud.
»Der kan være ønsker og målsætninger, som du ikke kan opnå ved at lave fradragene om til tilskud. Derfor mener jeg, at det i højere grad er et spørgsmål om, hvorvidt de enkelte poster skal videreføres eller ej.«

Det har ikke været muligt at få en kommentar fra finansminister Thor Pedersen (V).