Regler og cirkulærer vokser årligt seks kilometer

Af

Den danske bureaukratimølle maler flittigt. Siden begyndelsen af 1980’erne er omfanget af nye cirkulærer, love og bekendtgørelser steget støt år for år. Alene i 2011 nåede mængden af de nye regler op på et omfang svarende til en papirslange på seks kilometer, viser en A4-kortlægning. Alle er enige om, at det har taget overhånd, men ingen ved, hvordan man stopper møllen.

Foto: Illustration: frank Chmura, Polfoto

PAPIRBJERGE Hvis man printer alle love, regler og cirkulærer ud, der trådte i kraft i 2011, lægger papirerne i forlængelse af hinanden og tager løbeskoene på, skal man ud på en distance på seks kilometer, før man passerer det sidste dokument.

Hvert af disse dokumenter på vejen afspejler nye regler, rammer og bekendtgørelser, der er produceret af embedsmænd og politikere, og som efterfølgende skal administreres af offentligt og private ansatte. Trods adskillige tiltag fra udvalg og kommissioner, der har haft til formål at afbureaukratisere og regelforenkle, er omfanget af nye regler og bekendtgørelser steget støt år for år siden begyndelsen af 1980’erne.

Alene de seneste 30 år, siden 1982, er der således produceret ikke færre end 65.000 danske regler, cirkulærer, love og bekendtgørelser.  

Sammenligner man med hele den forudgående periode fra 1840 frem til 1981 blev der blot produceret godt 9.000 love, regler og cirkulærer. Det viser en omfattende kortlægning foretaget af analysefirmaet Kaas & Mulvad og Ugebrevet A4 i retsinformationsdatabasen.

Det har ellers ikke skortet på politiske initiativer, konsulentrapporter, udvalgsbetænkninger og kommissioner, der har haft til opgave at mindske antallet af regler. »Frihed under ansvar«, »Væk med bøvlet, Inger« og »Danmark som foregangsland« er bare et par af de overskrifter, som forskellige tidligere regeringer har sat på netop deres afbureaukratiserings-kampagner. Men ingen af initiativerne har for alvor kunnet vende udviklingen.

Således viser Ugebrevet A4’s opgørelse, at der siden begyndelsen af 1980’erne årligt er vedtaget gennemsnitlig 2.100 nye regler, love og cirkulærer. Og antallet af nye regler er blevet markant flere år for år. Forskellen fra 1980 til 2011 svarer til, at borgerne i 1980 skulle spadsere under en kilometer for at passere papirslangen med årets nyproducerede regelkatalog, mens de i 2011 skulle finde gummiskoene frem og power-walke seks kilometer for at passere årets cirkulærehøst.

Fristes til at brænde det hele af

Socialdemokraten Mogens Lykketoft havde i næsten otte år som finansminister under Poul Nyrup Rasmussens regering i 1990’erne ansvar for både en stor del af regelmøllens produktion, men også for initiativer til at stoppe den.

»Den her regelproduktion er en frygtelig selvforstærkende proces. Nogle gange kan man godt fristes til at brænde det hele af og begynde forfra. Det er måske i virkeligheden den eneste måde at bringe eksplosionen til ophør,« siger Mogens Lykketoft, der i dag er formand for Folketinget.

Men så vidt er der endnu ingen politikere, der har turdet drive det. I stedet har adskillige udvalg og kommissioner gennem tiden gnavet små bidder af tekstjunglen, blot for at se nye regler blomstre op på andre områder samtidig.

Hos Kommunernes Landsforening (KL) er man også godt ærgerlige over eksplosionen. Som kontorchef for det økonomiske sekretariat, Claus Ørum Mogensen, siger:

»Der er ingen tvivl om, at alle der arbejder i velfærdssektoren, mødes af langt flere krav i dag end for 30 år siden. Det er dog ikke det rene vanvid alt sammen, men det har en tendens til at vokse sig for stort, det må man altså bare erkende.«

Konsekvensen af de mange regler er nemlig, at sagsbehandlere, borgere, private firmaer og administrativt personale i det offentlige bruger en masse ekstra tid på papirarbejde.

Et af de områder, som gennem de seneste år har været særlig hårdt ramt af regulering, er beskæftigelsesområdet.

Det viser Ugebrevet A4’s undersøgelse også. Ser man på antallet af nye regler i perioden 1980 til 2011 fordelt på ministerområder, kommer Justitsministeriet ind på en førsteplads med 9.200 nye regler i perioden, men på andenpladsen følger beskæftigelsesministeriet, der som ressort har skabt 7.700 nye regler, love og cirkulærer.

Og det omfattende regelsæt er langt fra omkostningsfrit. I KL konstaterer man blandt andet, at sagsbehandlerne i jobcentrene bruger 45 minutter ud af hver arbejdstime på at kontrollere og dokumentere deres indsats i stedet for at tale med ledige.  

Unødig kontrol

Hos A-kasserne koster det en halv milliard kroner årligt alene i udgifter til IT, fordi reglerne konstant ændres og bliver mere og mere komplicerede, samtidig med at der ofte kræves nye indberetninger og registreringer, fortæller direktøren for brancheorganisationen A-kassernes Samvirke.

»Vi har en mølle, hvor alt trækker i den samme retning – altså flere regler, mål og krav – men ingen bremseklods til at standse møllen,« siger Verner Sand Kirk, direktør i A-kassernes Samvirke.

Tilbage i 1993 sad han med i et såkaldt regelforenklingsudvalg under det daværende Arbejdsministerium, der skulle prøve at luge ud i bureaukratiet.

»Den gang svarede regelsættet på området til cirka 40 centimeter på hylden. I dag fylder regelsættet snarere 1,2 meter på min hylde. Så problemet er bestemt ikke blevet mindre«, fastslår Verner Sand Kirk.

For de offentligt ansatte er der ingen tvivl om, at bureaukratiet har svære omkostninger i dagligdagen. En undersøgelse gennemført af Ugebrevet A4 i 2008 viste, at 78 procent af de offentlige ansatte har været udsat for et voksende omfang af krav til dokumentation, skemaer, evalueringer og andet papirarbejde. 47 procent mente, at der var tale om unødvendig kontrol med deres arbejde.

Hos Kommunernes Landsforening mener man ikke, at det er selve tiden på at udfylde blanketter, som – til trods for det udgør et betydeligt merarbejde – er det værste ved regelmøllen.

»Det største problem er, at man sætter udviklingen i stå ved at topstyre på den måde. Man fratager medarbejderne muligheden for at tænke kreativt, fordi man prøver at styre mekanikken så detaljeret. Det kan føles enormt irriterende for medarbejderne, og hvis det ligefrem føles meningsløst, kan det vokse sig enormt stort,« siger kontorchef Claus Ørum Mogensen og understreger, at KL ikke dermed går ind for, at man bare slipper tøjlerne helt.

Bange for at tænke selv

Set med en privat konsulents øjne er det netop også konsekvenserne for kulturen blandt de offentligt ansatte, der er den værste omkostning ved de omfangsrige regelsæt.

»Når politikere sætter ind med regler, får man meget andet ud af det end regeloverholdelse. Det har mange andre konsekvenser end dem, man har tænkt sig,« siger direktør i konsulentfirmaet Hein, Degn og Partnere, Tune Hein, og uddyber:

»Faren er, at man får en nulfejlskultur, hvor folk er bange for at lave fejl og begynder at indføre mere selvkontrol. Det flytter fokus fra at løse en opgave til at tjekke opgaven. Man får en slags kontrolkultur. Man sætter derved sin organisation ned i tempo, for det tager tid.«

Ture Hein peger også på, at regelstyring går ud over opfindsomheden og dermed produktudviklingen.

»Man risikerer at erodere ansvaret, fordi folk bare gør det, som der står i reglerne, så man derved risikerer at folk ikke tænker selv, og de mister lysten til innovation og modet til at prøve noget nyt. Det er nogle af konsekvenserne af at regelstyre for meget. Det skal politikerne være opmærksomme på, når de vil indføre nye regler.«

Væk med bøvlet, igen igen

Hvor regelforenkling måske ikke har været førsteprioritet, når der vedtages nye regler, har ønsket om at luge ud i den eksisterende regeljungle været en politisk evergreen lige siden 80’erne.

·         Schlüter-regeringen lancerede allerede i 1982 en plan for regelforenkling under overskriften »det skal være nemmere at være dansker.«

·         I 1989 fik planen nyt navn og relanceredes som afbureaukratiseringsplanen. I 1997 er det Nyrup-regeringens tur med projektet »Danmark som foregangsland.«

·         Lars Løkke Rasmussen (V) lancerede i 2009 en plan med blandt andet 105 nye initiativer til at reducere de administrative byrder.

·         Daværende beskæftigelsesminister Inger Støjberg (V) iværksatte i 2010 kampagnen »Væk med bøvlet«.

·         Den nye regering står heller ikke tilbage for at gøre afbureaukratisering til en mærkesag. Senest har S-SF-RV-regeringen indskrevet i regeringsgrundlaget fra 2011, at der skal iværksættes en »reform med fokus på tillid, ledelse, faglighed og afbureaukratisering.«

En ny afdeling er etableret i Økonomi- og Indenrigsministeriet med kontorchef Marie Munk som leder. Hun vurderer, at de mange tidligere regelforenklingsinitiativer har gjort sit til at fjerne de regler, der ubestridt kan opfattes som overflødige.

Nu hvor de lavt hængende frugter er plukket, er fokus flyttet fra at handle om sanering af det fungerende regelsæt til i højere grad at handle om, hvordan man undgår unødige regler og bureaukratiske byrder for borgere og ansatte.

Man skal ikke misse en god krise

»Det er ikke et mål i sig selv at reducere antallet af regler. Selv om mange siger, at det har taget overhånd med regler og bureaukrati, er det vigtigt at understrege, at masser af regler giver rigtig god mening. De embedsmænd, der i sin tid har udtænkt reglerne, har jo gjort det med god mening om at understøtte politiske tiltag,« siger kontorchef Marie Munk.

Tilgangen i den nye afdeling er ifølge Marie Munk, at reglerne skal nytte, og forenklingen bør være en naturlig del af den proces, der er forbundet med nye politiske tiltag.

»Den nye regering har et stærkt politisk ønske om at modernisere den offentlige administration med det formål, at det skal give både bedre kvalitet og mere effektivitet,« tilføjer hun.

I en tid med knappe ressourcer og økonomisk krise er der desuden en ekstra motivation til at få afbureaukratiseringen til at lykkes, vurderer Marie Munk.

»Man siger jo, at man ikke skal misse en god krise til at lave forandringer. Modernisering handler i høj grad om at ændre mind-settet, og sådan en forandring er nemmere at gennemføre i krisetider.«

Men ifølge de kilder, Ugebrevet A4 har talt med, er der langt fra de gode intentioner til resultaterne. Den administrative og politiske mølle, der maler de mange regler, direktiver, cirkulærer og bekendtgørelser, er nemlig under et konstant pres fra mange sider.

Professor i offentlig ledelse ved Copenhagen Business School, Carsten Greve, forklarer:

»Et komplekst samfund kræver komplekse regler. Selv om man fjerner overflødige regler, vil nye komme til. Tag for eksempel miljølovgivningen. For 30 år siden var der næsten ingen forbud eller regler. Men i dag ved vi meget mere om, hvad der forurener. I takt med, at samfundet får en bedre viden om kemikalier og miljø, opstår behovet for bedre kontrol og øget omfang af forbud«, siger han.

Pres på politikere for at lovgive

Også sundhedsområdet er under konstant pres. I dag ved vi for eksempel, at rygning er forbundet med mange skadelige bivirkninger, som man ikke kendte til, da tobakken blev tilladt. Også det sociale område er blevet belastet med mange komplekse regler de seneste år. Men det skyldes, ifølge professor Carsten Greve, at eksempelvis sager om fejlagtige anbringelsessager eller mangel på anbringelse af udsatte børn, har ført til øget krav om tilsyn, opsyn og regler på området, der har fået politikere til at gribe til mere lovgivning og flere krav til forvaltningen af området.

»Man tager styringen, og dermed er det ikke længere op til kommunerne selv at afgøre, hvordan de vil forvalte det sociale område«, konstaterer Carsten Greve.

Det pres kan tidligere finansminister, Mogens Lykketoft (S), sagtens genkende.

»Der er et enormt underliggende pres for at regulere mere og mere. Vi regulerer meget mere i dag på folk adfærd – på godt og ondt,« siger han, og understreger:

»Men det ændrer ikke ved, at vi er nødt til at prøve at begrænse omfanget af regelproduktionen. Hvis man ser på eksempelvis beskæftigelsesområdet, er der jo ikke ét eneste menneske i dette land, der har overblik eller kan overskue regelsættet. Det nytter ikke noget at have regelsamlinger, der er så komplicerede, at ingen mennesker kan overskue dem eller deres effekt.«

Professor Carsten Greve bemærker imidlertid, at afbureaukratisering kan være en lidt gratis – og populær – dagsorden for politikerne.

»Det er forholdsvis nemt at sige, at vi skal have færre regler. Selv om politikerne givet vis mener det, så er det et tveægget sværd. For at lovgive og lave nye regler er jo samtidig politikernes primære redskab til at påvirke samfundet og dermed vise sig som handlekraftige politikere, der foreslår løsninger på problemer,« siger Carsten Greve fra CBS.

Ingen konsekvens er meningsløs

Og de mange nye regler, der indføres til at kontrollere indsatsen på for eksempel det sociale område, genererer yderligere et behov for opfølgning og konsekvens, vurderer konsulent og direktør Tune Hein.

»Min vurdering er, at der er alt for mange regler, der ikke følges op, og i de tilfælde hvor der følges op, udløser det for sjældent action. Uden opfølgning og konsekvens er det jo helt meningsløst at indføre nye krav, regler og kontrolfunktioner,« siger han.

Det er Verner Sand Kirk, direktør hos A-kassernes Samvirke, helt enig i.

»Hvis det ikke har nogen konsekvenser, når man ikke lever op til de mål, som der aftales, er målene jo bare noget, vi leger. Og det er dybt problematisk, for det at måle og styre efter mål beslaglægger voldsomt mange ressourcer,« siger Verner Sand Kirk og tilføjer:

»Er der for eksempel nogen ansvarlige, der er blevet fyret, når uddannelserne endnu ikke har nået målet om at få 95 procent af en ungdomsårgang i uddannelse? Eller når myndigheder og institutioner ikke lever op til sagsbehandlingstider, produktivitetsmål, kvalitetsmål eller tilfredshedsmål? Nej, det er der ikke. Hvorfor så opstille målet i første omgang? Mål uden konsekvens er helt irrelevante, men det koster en hulens masse bureaukrati.«