Regeringens ekspertudvalg er politisk styrede

Af

Regeringsnedsatte kommissioner er ikke altid helt så uafhængige, som de fremlægges. Det viser en unik undersøgelse af erfaringerne blandt medlemmer af en række kommissioner, hvor halvdelen svarer, at de oplever arbejdet som politisk styret. Konsekvensen er, at borgerne bør være langt mere skeptiske overfor kommissionsresultaterne, siger ekspert.

NYTTIGE EKSPERTER Skattekommission, ekspertudvalg om ny sygehusstruktur, Ungdoms-kommission, Burka-udvalg, Forebyggelses-kommission og Infrastruktur-kommission. Det er bare et par eksempler på nogle af de mindst 315 kommissioner og rådgivende udvalg, som VK-regeringen har nedsat, siden de kom til magten i 2001.

Ofte præsenteres udvalgenes arbejde for offentligheden som uafhængigt gennemarbejdede bud på løsningsmodeller eller forslag til ny lovgivning. Men nu viser en undersøgelse, at arbejdet sjældent er uafhængigt af politiske valg og fri for ministeriel styring.

Halvdelen af medlemmerne af regeringens beslutningsforberedende udvalg og kommissioner, mener nemlig, at processen i udvalgene har været politisk styret.

Det viser en omfattende og unik spørgeskemaundersøgelse, som analysefirmaet Kaas & Mulvad har foretaget for Ugebrevet A4 blandt 314 forskere, embedsmænd, interesserepræsentanter og politikere, der har været medlemmer af ét eller flere af regeringens beslutningsforberedende udvalg og kommissioner.

Undersøgelsen er den første, der undersøger medlemmernes egne erfaringer, forklarer professor i statskundskab fra Aarhus Universitet Peter Munk Christiansen. Og det gør resultaterne særligt interessante:

»Når man nedsætter kommissioner, gør man det af mange grunde. Én af dem er, at man derved kan skabe et billede af, at her hersker viden, ekspertise og fordomsfri meningsudveksling. Men undersøgelsen her dokumenterer, at der er tale om en udbredt oplevelse af, at arbejdet er politisk styret,« siger Peter Munk Christiansen, der tilføjer:

»Konsekvensen er at man som borger, skal været kritisk over for de resultater, som kommissioner og udvalg fremlægger for offentligheden.«

At kommissionsmedlemmerne selv oplever udvalgene som politisk styrede, kan måske forekomme som ny viden for offentligheden, der gennem årevis er blevet bombarderet med betænkninger, rapporter, forslag og modeller fra såkaldt uafhængige ekspertudvalg og kommissioner, der har afgivet bud på alt fra nødvendigheden af at afskaffe efterlønnen til redegørelser om antallet af kvinder, der bærer burkaer eller behovet for afgifter på sukker og fedt.

Men for den række af eksperter, embedsmænd og interesserepræsentanter, som Ugebrevet A4 har talt med, er det ingen overraskelse. Langt de fleste genkender nemlig oplevelsen af politisk styring.

Flere ønsker ikke at stå frem til citat. Det giver nemlig ikke genvalg til regeringens beslutningsforberedende udvalg at fortælle offentligt, at Finansministeriet skal godkende teksten før den kan gå til afstemning i kommissionerne. Eller at berette om embedsmænd, der vender rundt på en tallerken ved stemmeafgivelse, hvis ministeren har skiftet holdning hen over natten til et politisk kontroversielt spørgsmål.

Indflydelsen er subtil

Fælles for beskrivelserne er dog, at politisk styring er en subtil størrelse. Der er nemlig ikke tale om ministre, der sætter sig tungt på udvalgene eller kommissionerne for at udstikke ordre og dessiner. Derimod siver den politiske indflydelse ind i udvalgene via embedsmændene.

»Der er ikke åbenbare forsøg på politisk styring. Indflydelse kan ikke udøves direkte, men det kan foregå via embedsmænd, der har en idé om, hvad der måtte tjene deres herre bedst,« forklarer Kjeld Møller Pedersen, der er professor og sundhedsøkonom på Syddansk Universitet og har deltaget i – som han selv siger – et utal af udvalg og kommissioner »siden Ruder Konge var knægt«.

En anden af dem, der har haft oplevelsen af ministeriets usynlige hånd, er direktør for Anvendt KommunalForskning (AKF) Mette Wier, der blandt andet har været formand for Forebyggelseskommissionen.

»Kommissioner kan være under indirekte politisk indflydelse, nemlig gennem sekretariaterne der er bemandet med folk, der under hele forløbet er ansat i ministerierne under deres sædvanlige chefer. Men visse kommissioner og særligt ekspertudvalgene kan være mere direkte styrede. Sidder der topembedsmænd – tidligere såvel som nuværende – som formænd, så har de en mere eller mindre bunden opgave og en dagsorden, der er afstemt med ministerierne,« siger Mette Wier og tilføjer:

»Man skal huske, at alle professionelle refererer til deres chef. Sidder der uafhængige forskere, er det en anden sag.«

En anden måde, som flere kilder har oplevet, den politiske styring sniger sig ind i kommissionerne på, er via de sekretariater, der er nedsat af ministeriet til at betjene kommissionen.

Mange af de store kommissioner arbejder over flere år, og dér er sekretariatet – der består af embedsmænd – med til at samle op på diskussionerne, samt skaffe oplysninger, tal, modeller og analyser til brug for diskussionerne i kommissionen. Det giver imidlertid sekretariatets embedsmænd potentiel stor indflydelse.

Som Jørn Henrik Petersen, professor ved Syddansk Universitet, der har skrevet en videnskabelig artikel om arbejdet i Velfærdskommissionen, som han selv var medlem af, siger:

»Et sekretariat spiller en ganske stor rolle for kommissionen. For Velfærdskommissionen var det gældende, at der var tale om et fuldstændigt uafhængigt sekretariat, der blev bemandet efter Velfærdskommissionens beslutninger. Så kan du have andre kommissioner, hvor de bliver sekretariatsbetjent fra ministerielt hold. Og det er noget, der i høj grad disponerer for en betydelig påvirkning fra ministerielt hold.«

Velfærdskommissionen fremhæves i øvrigt af flere kilder som en af de eneste kommissioner, der fungerede fri for politisk styring. Og det skyldes, ifølge de kilder Ugebrevet A4 har talt med, at formanden – Torben M. Andersen, professor i nationaløkonomi på Aarhus Universitet – kort efter kommissionen havde været samlet første gang, smed embedsmændene ud af kommissionen. »Så mistede politikerne kontrollen,« som én af kilderne fremhæver.

Politisk arbejde giver stjerner

Spørger man embedsmændene selv, svarer 48 procent i undersøgelsen, at de oplever arbejdet i kommissioner og udvalg som politisk styrede. Til sammenligning mener 38 procent af de uafhængige eksperter og 65 procent af dem, der repræsenterer særinteresser som for eksempel fagbevægelsen, erhvervslivet eller humanitære organisationer, at de i nogen eller i høj grad har oplevet arbejdet i kommissionerne som politisk styret.

Verner Sand Kirk, der indtil for tre år siden var afdelingschef i Beskæftigelsesministeriet, er én af de embedsmænd, der har deltaget i udvalgsarbejdet flere gange i sin karriere. Han understreger, at han ikke personligt har oplevet nogle begrænsninger fra sin minister, men han medgiver, at han »nok havde fået flere stjerner i bogen, hvis jeg kunne vise noget bestemt«.

»Man kan ikke se bort fra, at der er et pres på embedsmændene for at levere en bestemt vare. Det er magtfordrejning, hvis ministrene prøver at presse udokumenterede konklusioner igennem, men hvis embedsmændene finder sig i det, er der noget galt. Det kan have en pris at sige fra, men der tilfalder DJØF’erne enkeltvis og som stand et ansvar for at indgå sagligt i arbejdet i kommissioner og udvalg,« siger Verner Sand Kirk, der i dag er direktør for A-kassernes Samvirke, og som mener, det er en vigtig opgave for DJØF som faglig organisation at stå vagthund overfor dette.

Hos DJØF, der blandt andet organiserer jurister og økonomer i ministerierne, ser man imidlertid ikke samme dilemma, som Verner Sand Kirk fremhæver. Men formanden for de offentligt ansatte chefer i DJØF mener, at Ugebrevet A4’s undersøgelse er en kærkommen mulighed for at blive klogere på erfaringerne blandt medlemmerne af kommissionerne, »som vi ikke ved særlig meget om«.

»Det er ikke så mærkeligt, hvis man oplever embedsmændenes ageren som politisk styrende, for de er der jo på ministerens vegne. Det er en naturlig konsekvens af at være embedsmand i ministerium, at man ikke deltager i kommissionen i frit svævende luft, men man er der på vegne af ministeren, og hvis der er rammer eller dessiner, så skal embedsmanden overholde dem,« siger formand for de offentligt ansatte i DJØF Per Hansen.

Dét synspunkt deler Bent Flyvbjerg, der er professor i planlægning af store investeringsprojekter inden for byggeri og forskning ved Oxford University, imidlertid ikke.

»Embedsværkets ideelle rolle er, ligesom de uafhængige eksperter, at stå for saglighed. Men i praksis er embedsmænd ofte magtpersoner, der prøver at varetage specifikke politiske sektorinteresser. Det er en evig kamp om embedsværkets neutralitet med tendens til politisering og til at embedsværket bruges til at opnå ministeriets mål,« siger Bent Flyvbjerg, der senest har deltaget i Infrastrukturkommissionen, der afsluttede sit arbejde i 2008.

Formanden for de offentligt ansatte i DJØF, Per Hansen, kan dog ikke se, at embedsmandens rolle i de beslutningsforberedende udvalg kan – eller bør – være meget anderledes.

»Når man taler om, at embedsmænd er politiserede, så lyder det meget negativt, men der er intet negativt i, at det folkevalgte niveau har kontrol over embedsniveauet. Derfor må det grundlæggende spørgsmål være, om man mener, det folkevalgte niveau skal være med i kommissionerne eller ej,« siger Per Hansen og tilføjer:

»Men man kan mene, at det øger chancerne for, at det, man kommer frem til i kommissionerne, gennemføres politisk, hvis det politiske niveau er med. Risikoen for syltekrukkerne er simpelthen mindre.«

Og det er faktisk langt de fleste af de adspurgte medlemmers oplevelse, at der kom konkrete resultater ud af arbejdet i kommissionerne. Således svarer 38 procent, at der kom konkrete lovforslag på bordet, mens 39 procent svarer, at arbejdet resulterede i forslag til nye politiske initiativer. Kun fem procent svarer, at de oplevede at, der »ingenting« kom ud af arbejdet.

Hellere indenfor end udenfor

Ser man nærmere på resultaterne af arbejdet i de forskellige kommissioner og udvalg, er medlemmerne over en bred kam enige om, at det er et vigtigt stykke arbejde, der bliver udført. Det harmonerer med, at langt de fleste kommissionsmedlemmer oplever arbejdet som gavnligt for både lovgivningen og den offentlige debat. Her er 80 procent nemlig overbevist om, at de beslutningsforberedende udvalg og kommissioner både giver bedre offentlig debat og bedre lovgivning.

Som professor i jura ved Københavns Universitet Eva Smith, der har siddet i en lang række forskellige udvalg – senest Ungdomskommissionen, der blandt andet diskuterede den kriminelle lavalder, forklarer det:

»Det er vigtigt at være med, især hvis det lykkes at få nedsat et godt og bredt udvalg, hvor de synspunkter, der findes på området, er repræsenteret. Det er et meget vigtigt stykke arbejde, og ofte resulterer det i bedre lovgivning, fordi vi har haft god tid til at diskutere i udvalget, indsamle yderligere oplysninger og få belyst nuancer, før forslag fremlægges.«

Så selv om politisk styring er et grundvilkår for langt de fleste udvalg og kommissioner, der beskæftiger sig med spørgsmål af politisk karakter, oplever medlemmerne det overordnet som meningsfuldt at deltage. Og det skyldes, som professor i statskundskab ved Aarhus Universitet Peter Munk Christiansen, siger, at »something beats nothing«.

Eller sagt på jævnt dansk:

»Alternativet er værre, for alternativet til kommissioner er, at embedsmændene sidder i en lukket verden og laver det hele selv. I en langt hen af vejen politisk styret verden, giver det mening for medlemmer at deltage, fordi kommissioner alt andet lige giver en åbenhed, debat og fokus, som man ikke får, når embedsmændene styrer det hele. Så selv om det ikke er perfekt, er det dog bedre end alternativet,« siger Peter Munk Christiansen.