Corydonvending

Regeringen svigter eget grundlag: Offentlige investeringer undervurderes

Af | @askedrost

Regeringen har aldrig fået nedsat det udvalg, som ifølge regeringsgrundlaget skulle vurdere de langsigtede effekter af offentlige udgifter. Derfor har den spildt muligheden for at rette op skævheden i de økonomiske modeller, som altid beregner dynamiske effekter af skattelettelser, lyder kritikken. Samfundet risikerer at prioritere forkert, lyder det fra tidligere vismand.

Investeringer i børn - for eksempel i form af gode institutioner - giver dem bedre mulighed for læring senere i livet, viser forskning.

Investeringer i børn - for eksempel i form af gode institutioner - giver dem bedre mulighed for læring senere i livet, viser forskning.

Foto: Richard Sylvestersen/Scanpix

Når der er plads til lille William i vuggestuen, kan mor og far gå på arbejde. Og når syge danskere bliver behandlet på hospitalet, kan de vende tilbage til deres job og betale indkomstskat frem for at modtage sygedagpenge.

Forhold som disse er ikke kun afgørende for livet i de danske familier. Det har også stor betydning for samfundsøkonomien. Alligevel tager regnedrengene i Finansministeriet ikke højde for de såkaldte dynamiske effekter i deres langsigtede vurdering af offentlige investeringer.

Det er på trods af, at regeringen gik til valg på at lave om på en skæv vægtning i de modeller, der anvendes i den økonomiske politik. Da den nye S-R-SF-regering kom til magten i 2011, blev dette skrevet direkte ind i regeringsgrundlaget. Men her et halvt år før regeringens sidste udløbsdato, er der ikke sket noget.

»Det er meget skuffende, at man ikke har levet op til regeringsgrundlaget på det punkt. Jeg tror simpelthen ikke, at Finansministeriet er interesseret i det,« siger skatteordfører Lisbeth Bech Poulsen fra SF, der trådte ud af regeringen i 2014.

Det er meget skuffende, at man ikke har levet op til regeringsgrundlaget på det punkt. Jeg tror simpelthen ikke, at Finansministeriet er interesseret i det Lisbeth Bech Poulsen, finansordfører (SF)

Det er tale om dynamiske effekter, når folk ændrer deres adfærd som følge af nye love, tiltag og investeringer. Og de dynamiske effekter bliver medregnet, når embedsmændene for eksempel ser på, hvordan skattelettelser og arbejdsmarkedsreformer påvirker arbejdsudbuddet. Men dynamikken udelades, når effekten af offentlige udgifter, der forbedrer menneskers liv, vurderes.

Det er en stor mangel, vurderer Michael Rosholm, der er forskningsleder ved Trygfondens Børneforskningscenter og tidligere vismand ved Det Økonomiske Råd.

»Man burde helt sikkert se på, at offentlige udgifter – især i forbindelse med tidlige indsatser med dokumenteret effekt - kan give et betragteligt samfundsøkonomisk afkast på den lange bane. Det er åbenlyst, at man mangler at medtænke værdien af, at børn går i for eksempel daginstitution. Altså at se på hvad det egentlig skaber af samfundsøkonomisk overskud og livskvalitet senere hen,« siger han.

Ny model efter svensk forbillede

Ugebrevet A4 beskrev i tidligere på ugen Skandia-modellen, som efter svensk forbillede er en ny regnemodel, som kan vise de økonomiske gevinster ved at forhindre social marginalisering. Socialministeren, flere økonomer og socialrådgivernes  formand udtalte i den forbindelse, at samfundet har et stort økonomisk potentiale i forebyggelse.

Læs: Ny model skal spare milliarder og samtidig hjælpe samfundets svageste

Og Skandia-modellen er netop et eksempel på en model for dynamiske effekter af offentlige investeringer, siger Lars Andersen, direktør i Arbejderbevægelsens Erhvervsråd.

»Pointen er, at når du har en eller anden udgift, så bliver den i dag bare opfattet som en serviceydelse – det kunne lige så godt være at grave et hul i jorden. Men her tilføjer du så det element, at udgifterne også er en investering i en bedre fremtid for de mennesker,« siger han og uddyber:

»Vi har jo indrettet vores samfund sådan, at hvis vi er i job og tjener penge, så betaler vi skat, og hvis ikke, så er vi som hovedregel på overførselsindkomst. Derfor får det offentlige også en gevinst, når du giver de her mennesker bedre betingelser.«

Den offentlige sektor er jo i høj grad en investeringsforening. Det er også derfor, man ser, at de mange udenlandske kommentatorer i for eksempel The Economist kalder den nordiske model for den nye supermodel Lars Andersen, direktør, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd

Der står intet i vejen for at anvende den form for modeller på nationalt plan, mener Michael Rosholm. Tværtimod er det nødvendigt for at kunne foretage prioriteringer på et retvisende grundlag.

»Jeg synes, det giver mening både nationalt og lokalt. Hvis man ikke kan medregne den økonomiske gevinst af at prioritere forebyggelse, så går man glip af muligheden for at forsøge at prioritere korrekt,« siger han.

Finansministeriets modeller favoriserer skattelettelser

Arbejderbevægelsens Erhvervsråd (AE) publicerede i 2013 en analyse af de dynamiske effekter af offentlige udgifter. Den fremhævede, at modellerne i Finansministeriet helt automatisk vil favorisere skattelettelser og undervurdere de negative konsekvenser af blandt andet offentlig nulvækst.

Modellerne tilsiger, at hvis skatten bliver lavere, vil det give folk lyst til at arbejde mere og dermed producere mere værdi for samfundet. På samme måde forventes lavere overførselsindkomster at gøre folk mere ivrige efter at finde et arbejde. Begge typer af tiltag har altså dynamiske effekter på arbejdsudbuddet, der kan medregnes som økonomisk konsekvens af et lovforslag.

Derimod ser man ikke på, at udgifter til for eksempel sundhed har dynamiske effekter. Lavere sygefravær sparer udgifter til forsørgelse, øger beskæftigelsen og forbedrer konkurrenceevnen, skriver AE-rådet. Og undersøgelser har vist, at man ved at investere forebyggende i ansattes helbred, kan nedbringe sygefraværet med 15 procent.

Også børnepasning er et område med offentlige udgifter, der påvirker arbejdsudbuddet – og dermed den offentlige økonomi. For når en professionel pædagog tager sig af adskillige børn, kan både mor og far arbejde samtidig. Muligheden for, at begge derved kan udnytte deres uddannelse, giver en højere grad af specialisering og derved produktivitet.

Det samme kan til dels gælde for ældrepasningen, hvor en dårligere offentlig service kan få de voksne børn til at fravælge arbejde for at tage sig mere af deres forældre.

»Den offentlige sektor er jo i høj grad en investeringsforening. Det er også derfor, man ser, de mange udenlandske kommentatorer i for eksempel The Economist kalder den nordiske model for den nye supermodel,« siger Lars Andersen, direktør i AE-rådet.

Der er talrige eksempler på studier, som viser en langsigtet gavnlig effekt af offentlige udgifter, fastslår han.

»Vi har her på stedet for eksempel lavet en analyse af, at børn kommer i dagpasning – der kan du se en positiv effekt på deres karakterer i 9. klasse.«

Stod i regeringsgrundlaget

Da S-R-SF regeringen i 2011 skrev grundlaget for sit kommende arbejde, hed det, at man ville nedsætte et udvalg, til at vurdere ”hvordan forskellige offentlige udgifter og deres finansiering påvirker den økonomiske udvikling og vækst på længere sigt.”

Men i efteråret 2013 kom det frem, at udvalget aldrig var blevet nedsat. På spørgsmål fra Folketinget og medier om emnet svarede Bjarne Corydon i første omgang, at arbejdet ”pågår” og han undlod på den måde at nævne, at udvalget aldrig var blevet nedsat. Det kom først frem flere uger senere. I stedet lød det, at arbejdet foregik i et andet regi end et udvalg.

Det var bestemt ikke tilfredsstillende, mener skatteordfører i SF, Lisbeth Bech Poulsen.

»Det lød lidt som noget pjat i forhold til, hvor mange andre kommissioner og udvalg, der bliver nedsat og får en deadline. Så man i hvert fald er forpligtet på, at forholde sig til deres konklusioner.«

Nu, et halvt år før regeringens sidste udløbsdato, har arbejdet endnu ikke ført til konkrete resultater.

Afdelingschef i Finansministeriet Lars Haagen skriver i en email til Ugebrevet A4 blandt andet, at:

»Finansministeriet arbejder løbende med effektvurderinger, herunder i forbindelse med regeringens vækstmålsætning. Finansministeriet følger desuden løbende udviklingen i de tilgængelige metoder og det tilgængelige datagrundlag med henblik på at kunne forbedre regneprincipperne, hvor det er muligt.«

Det ærgrer Lisbeth Bech Poulsen, at der ikke kom mere ud af intentionerne i regeringsgrundlaget.

»Forventningerne var, at man kunne tage et eftersyn og gøre noget for at få et mere retvisende billede af samfundsøkonomien. Det kan jo sagtens være, at de økonomiske modeller, vi hidtil har brugt, giver et nogenlunde retvisende billede – nu er økonomi jo ikke eksakt videnskab – men ikke det fulde billede,« siger hun.

Det er jo ikke nogen hemmelighed, at det er Finansministeriet, der styrer tingene i Danmark, og at deres regnemodeller står over alt andet. Lisbeth Bech Poulsen, finansordfører (SF)

Og det har stor betydning for hele det politiske arbejde, hvordan Finansministeriet regner, mener Lisbeth Bech Poulsen.

»Det er jo ikke nogen hemmelighed, at det er Finansministeriet, der styrer tingene i Danmark, og at deres regnemodeller står over alt andet. I ethvert ministerium, når vi forhandler det ene eller det andet, er det jo deres måde at regne på, som ofte definerer, hvad har vi råd til, hvad får vi ud af det på sigt og så videre. Så det er jo et enormt magtfuldt værktøj at vælge den ene form frem for den anden. Alting er jo defineret af økonomi,« siger hun.

Dynamiske effekter er afgørende for den økonomiske politik

Tidligere overvismand ved Det Økonomiske Råd Torben M. Andersen bekræfter, at dynamiske effekter er et afgørende område for den økonomiske politik.

»De dynamiske effekter dukker op mange steder i den politiske debat. I højre side af spektret har man mest fokus på de dynamiske effekter af skattelettelser og i venstre side mest på de dynamiske effekter af forskellige udgiftspolitiske tiltag, social- og arbejdsmarkedspolitiske indsatser og sådan nogle ting. Det er klart, at det nogle gange bliver brugt politisk i diskussioner – det er en måde at få ting til at se ekstra gode ud, hvis der er fantastiske dynamiske effekter,« siger han.

Men dynamiske effekter er samtidig et fagligt område, som er teknisk meget vanskeligt at arbejde med.

Finansministeriet har ikke ønsket at lade sig interviewe om, hvordan arbejdet med at blive klogere på effekterne af offentlige udgifter skrider frem. Men i mailen til Ugebrevet A4 skriver afdelingschef Lars Haagen:

”Indregning af konkrete adfærdsvirkninger tager som altovervejende hovedregel afsæt i faktiske, observerede erfaringer med virkningerne fra tidligere politikændringer."

Indregning af konkrete adfærdsvirkninger tager som altovervejende hovedregel afsæt i faktiske, observerede erfaringer med virkningerne fra tidligere politikændringer Lars Haagen, afdelingschef, Finansministeriet

Afdelingschefen uddyber:

"På en række ministerområder skønnes der allerede over konkrete initiativers dynamiske virkninger. Det gælder fx på transportområdet, hvor der skønnes over ændringer i trafikmængder og på uddannelsesområdet, hvor der skønnes over ændringer i beskæftigelse, løn og produktivitet som følge af konkrete initiativer. Der skønnes således – hvor det er praktisk muligt – altid over adfærdsvirkninger af konkrete økonomisk-politiske initiativer, herunder også af offentlige investeringer. På en række andre ministerområder er der omvendt ikke faste holdepunkter for at skønne over de offentlige investeringers dynamiske konsekvenser.”

Netop uddannelse bliver af flere kilder fremhævet som det eneste udgiftsområde, hvor der regnes på afledte økonomiske effekter. På andre områder mangler den grundlæggende forskning stadig.

Men der er ikke nogen principiel forskel på at regne på dynamiske effekter af skattelettelser eller offentlige udgifter, siger tidligere overvismand ved Det Økonomiske Råd Torben M. Andersen. Det er et spørgsmål om at have tilstrækkeligt materiale.

»I princippet er det ens. Men i de konkrete situationer kan der være en forskel, fordi det afhænger af, hvor mange empiriske analyser man har på området, og hvor gode de er. I nogle situationer kender man måske kun fortegnet, men ikke omfanget. Men der er ikke noget begrebsmæssigt eller metodisk, der skulle tilsige, at der er en forskel på, om det er på udgifts- eller indtægtssiden, at man arbejder med de her ting.«

Hvis der var politisk interesse for det, kunne man sagtens forestille sig, at man kunne komme frem til noget, som kunne meldes ud, siger Torben M. Andersen.

»Fagligt er det selvfølgelig behæftet med stor vanskelighed. Men det er ikke ensbetydende med, at man ikke kan gøre noget.«

Finansministeriet er budgethund

Der kan være flere årsager, til at området ikke bliver prioriteret i finansministeriet, mener Lars Andersen fra AE-rådet.

»For det første er de her effekter ikke noget, der viser sig lige med det samme. Og når man for eksempel laver finanslov, så kigger du jo på kort sigt. Men det argument kunne man så også bruge mod at regne på
dynamiske effekter af skatter,« siger han og fortsætter:

»Det andet kunne være, at Finansministeriet ikke ser det som sin rolle at stimulere udgifter. De er ligesom budgethunden i hele centraladministrationen.«

Forskningsleder ved Trygfondens Børneforskningscenter Michael Rosholm vurderer, at embedsværk og beslutningstagere er meget forsigtige med at inddrage de langsigtede perspektiver i investeringer i børn, når de offentlige udgifter fastlægges.

Jeg tror, det er en relativt ny erkendelse, at tidlige indsatser rent faktisk er så gavnlige, som de er. Og jeg tror, at embedsværket nødig vil regne med fugle på taget. Michael Rosholm, forskningsleder, Trygfondens Børneforskningscenter

Som eksempel fremhæver han, at man i Danmark bruger flest offentlige midler på børn i den tidlige skolealder fra syv til ni år. Men faktisk viser international forskning, at man får klart de bedste resultater ved at investere helt tidligt, mens børn er nul til tre år gamle. For det skaber et bedre grundlag for læring, som gør alle senere investeringer mere effektive.

»Jeg tror, det er en relativt ny erkendelse, at tidlige indsatser rent faktisk er så gavnlige, som de er. Og jeg tror, at embedsværket nødig vil regne med fugle på taget.«

Men den tidligere vismand fastholder, at den viden, man har om langsigtede effekter af offentlige investeringer, kan bruges til at prioritere samfundets udgifter.

»Den prioritering, vi har nu, er ikke foretaget med de her nye erkendelser in mente - for så tror jeg, at udgifterne på børneområdet skulle fordele sig anderledes, end de gør i dag,« siger Michael Rosholm.