Pensionspenge strømmer til offentlige byggerier

Af | @MichaelBraemer

Pensionsselskabernes investeringer i offentlig-private partnerskaber (OPP) er vokset eksplosivt de seneste år og udgør nu 7,5 milliarder kroner. Men politikerne er for modvillige, og der mangler stadig projekter at investere i, klager selskaberne. Forsker bekræfter behovet for et større flow af OPP-projekter.

Foto: Foto: Colourbox

STORSKALA På bare to år er pensionsselskabernes investeringer i offentlig-private partnerskaber, OPP, vokset med over 50 procent i Danmark. 7,6 milliarder kroner er taget fra selskabernes enorme pengetanke og investeret i skoler, svømmehaller, retsbygninger, motorveje og andet, som offentlige myndigheder har ønsket privat hjælp til at opføre og vedligeholde.

Det viser nye tal fra brancheorganisationen Forsikring & Pension. Hvor kun hvert femte pensionsselskab for to år siden havde investeret i OPP i Danmark, gælder det nu hvert andet. Og stort set samtlige selskaber – 95 procent – forventer, at de om 10 år vil investere mere i OPP i Danmark, end de gør i dag.   

Udviklingen glæder Per Bremer Rasmussen, administrerende direktør i Forsikring & Pension, fordi samarbejdet med det offentlige byder på langsigtede projekter med overskuelig risiko.

»Offentlig-private partnerskaber er i høj grad gearet til os, der jo har vores langsigtede forpligtelser over for pensionsopsparerne, og skal sørge for, at de får en så god pension som muligt,« siger han.

Uforløst potentiale

Pensionsselskaberne vil derfor gerne have flere af deres penge ud i offentlig-privat samarbejde. Og selv om selskaberne i undersøgelsen har optimistiske forventninger til deres fremtidige investeringer i OPP, er optimismen mere afdæmpet end i 2011.

Det bekymrer Per Bremer Rasmussen, som vil have politikere på alle niveauer til at tænke mere i OPP. Han peger på, at næsten alle pensionsselskaber i undersøgelsen ser manglende projekter som en barriere for udvikling af markedet.

»Jeg siger ikke, at alt skal være OPP, men det burde indgå i beslutningsprocesser i kommuner, regioner og stat: ’Vi kan gøre det selv, men lad os undersøge, om det også kunne være et OPP-projekt’. Jeg synes for eksempel, det er ærgerligt, at der ikke er lavet OPP på de nye supersygehuse,« siger direktøren for brancheorganisationen.  

Per Bremer Rasmussen vil ikke sætte tal på det uforløste OPP-potentiale, men kalder det ’betydeligt’.

»Gennemført på den rigtige måde rummer partnerskaberne betydelige samfundsøkonomiske gevinster, hvor vi får øget effektivitet og kvalitet for de samme skattepenge,« mener han.    

Større flow nødvendigt

En af Danmarks førende forskere på området, professor på Copenhagen Business School (CBS) Carsten Greve, er enig i, at der skal et anderledes flow i OPP-projekterne, hvis markedet for alvor skal blomstre op.

»Det er en politisk beslutning, om man fra det offentliges side vil indgå i et samarbejde med private om en ny skole, svømmehal, plejehjem eller noget andet. Men det er alfa og omega for alle involverede, at projekterne kommer i en mere jævn strøm, så både de offentlige myndigheder og dem, der skal investere, kan planlægge efter det. Der går for mange kræfter tabt, hvis der er stort ståhej, og man skal diskutere hvert eneste projekt,« mener han.  

Per Bremer Rasmussen fra Forsikring & Pension vurderer, at tanken om OPP og frygten for at afgive kontrol er for uvant for lokalpolitikere. Han lægger op til, at kommunerne skal tænke OPP-projekter i langt større skala end i dag.  

»Det handler om at bryde med vanetænkning og også samtænke projekter. En enkelt kommuneskole til 150 millioner kroner kan være for småt og uinteressant for en investor. Men 10 skoler kunne være interessant. Det er jo også uhensigtsmæssigt, hvis 99 kommuner alle påtænker at bygge hver deres lille opfindelse og begår hver deres fejl,« mener han.

Ingen effekt af finanskrisen

Offentlig-private partnerskaber drejer sig om at etablere et partnerskab mellem en offentlig myndighed og en OPP-leverandør, som godt kan være en investor, en entreprenør og en administrator i forening.

I partnerskabet fordeles opgaver og risici mellem parterne på en måde, der kan give en række fordele. For eksempel, at anlæggene står færdig til aftalt tid, at de vedligeholdes og drives smartere, så det offentlige kan opnå en økonomisk fordel i løbet af partnerskabets løbetid – typisk mellem 25 og 30 år.   

OPP har stået højt på både den tidligere og den nuværende regerings dagsorden som led i udviklingen af velfærdsstaten, men har været svært at sparke i gang. Pensionsbranchen og andre investorer behøver imidlertid ikke at bekymre sig – udviklingen vil komme helt af sig selv, mener OPP-forsker på RUC Ole Helby Petersen, der har fulgt området tæt over en længere årrække.

En konsulentrapport fra KPMG har tidligere peget på, at OPP-markedet i Danmark potentielt kunne få en størrelse på 20-25 milliarder kroner over en femårig periode. Ole Helby Petersen mener, at det tal både kan være meget større og meget mindre afhængigt af, hvad man politisk beslutter sig for.   

»Som pensionsbranchens tal også afspejler, er der ingen tvivl om, at OPP gradvist er løbet i gang over de seneste år. For tre-fire år siden kunne gennemførte projekter tælles på én hånd, mens der i dag er gennemført 20 og planlagt yderligere et par håndfulde projekter, som forventes gennemført de kommende år,« fortæller han.

Barrierer er væk

Opblomstringen af OPP i Danmark kommer paradoksalt nok samtidig med, at der er sket en opbremsning på området i de lande, der var frontløbere med hensyn til OPP: Irland, England og de sydeuropæiske lande.

»I Danmark ser vi ikke nogen synlig effekt af finanskrisen i forhold til udviklingen af OPP. Modsat er det i mange andre europæiske lande, hvor OPP af mangel på offentlig kapital har været brugt som alternativ finansiering. Her har det ikke så meget været pensionsselskaber, men typisk banker og traditionelle private investorer, der har været på spil. Men de kilder er tørret ud under finanskrisen,« forklarer forskeren.

Ifølge Ole Helby Petersen har det været barrierer i lovgivningen og skattereglerne, som længe bremsede for udviklingen af OPP herhjemme. Men de er ryddet af vejen, og derfor finder han det oplagt, at kommuner og andre offentlige myndigheder nu overvejer OPP som mulighed.

»Når vi ved, at det offentlige har haft problemer med at styre sine anlægsprojekter, og at der er problemer med vedligeholdelsen på mange offentlige bygninger, blandt andet skoler, så er der behov for at kigge på nye måder at styre sine byggeaktiver på,« påpeger han.

Forskeren er imidlertid bekymret for det offentliges økonomi i forbindelse med OPP.

»Erfaringerne fra udlandet er, at finansieringen fylder meget i den samlede omkostning, og det er dyrere at låne hos private, end hvis man selv låner hos staten. Spørgsmålet er, om man ikke kan lave de samme OPP-aftaler uden privat finansiering. Der er allerede eksempler på OPP-aftaler med offentlig finansiering: Et par folkeskoler og en motorvejsstrækning i Sønderjylland,« påpeger han.

Carsten Greve fra CBS mener imidlertid, at en vis andel af private penge i projekterne kan være nødvendig, hvis den private part skal have en interesse i at et projekt bliver fuldført til tiden og i en god kvalitet, så den private investering ikke går tabt.

»Privat finansiering kan være nødvendig for at sikre den nødvendige commitment. Men den behøver ikke være 100 procent. Man kan godt forestille sig, at staten står for en del af den,« siger han.

Græsplæne med overbygning

Netop de økonomiske overvejelser går man med i Køge, hvor et storstilet stadionprojekt til kommunens fodboldflagskib, HB Køge, som er en fusion mellem Køge og Herfølge boldklubber, er på tegnebrættet.

Projektet til anslået 600 millioner kroner skal ud over græsplæne og tilskuerrækker også rumme erhvervs- og konferencelokaler samt hotel og kan – hvis alt går godt – påbegyndes i 2014 og stå klar i 2016. Måske realiseres det som OPP-projekt, men kun måske. Beslutningen er nemlig endnu ikke truffet af kommunalbestyrelsen.

Det er blandt andet de økonomiske vilkår, der kommer til at afgøre sagen og måske fører til, at OPP-planerne droppes, fortæller kommunaldirektør Peter Frost.

»Den store udfordring for os er, at der ikke er nogen smutvej til at spare penge. Vi er underlagt deponeringsforpligtelser, der betyder, at vi skal lægge, hvad der svarer til anlægssummen, uanset at en privat developer bygger det i et OPP,« fortæller han.

»Og når vi alligevel skal deponere pengene, skal vi gøre op med os selv, om det ikke lige så godt kan betale sig selv at bygge det her. Men det hører selvfølgelig også med, at en privat developer kan bidrage med innovation i forhold til drift og vedligeholdelse i et OPP,« lyder de kommunale overvejelser.

Hvis den politiske beslutning i næste måned bliver at gå ind i et OPP, bliver næste skridt at finde en investor. I givet fald håber Peter Frost på, at pensionsbranchen vil leve op til sin erklærede vilje til at investere.

»Min erfaring er, at det ofte er svært at få investorer ud fra København og tænke i muligheder for udvikling uden for de allerstørste byer. Det er også op til pensionsbranchen at gå ud og skabe nogle projekter, der hænger sammen. De siger: ’Kom med nogle projekter’. Men de kunne jo også banke på døren og sige: ’Her ser vi en positiv udvikling og nogle muligheder’,« mener kommunaldirektøren.

Livrem og seler

Køge Kommune er blandt de otte kommuner og fire regioner, der netop har fået tilsagn fra Økonomi- og Indenrigsministeriet om, at de kan undgå en del af deponeringskravet i forbindelse med et OPP. ’Rabatten’, der for Køges vedkommende er på 30 millioner kroner, gives som støtte fra en pulje, som skal fremme OPP-projekter.

Peter Frost er glad for støtten fra puljen, men om den får afgørende betydning ved han først, når der indløber svar fra ministeriet om, hvad kommunen så skal deponere. Det kan stadig være for meget.

Men Benny Engelbrecht, erhvervsordfører for det største regeringsparti, Socialdemokraterne, betoner vigtigheden af at opretholde et deponeringskrav samtidig med, at han glæder sig over, at det er muligt at lette byrden for interesserede kommuner.

»Ingen tvivl om, at vi går med livrem, seler og hvad der ellers udgør en sikkerhed.   Men det skyldes jo de tidlige erfaringer med OPP i Farum, hvor Brixtofte (daværende V-borgmester Peter Brixtofte, red.) gik fuldstændig amok i uansvarlighed og trak tingene til det alleryderste. Derfor har vi indført deponeringsregler,« siger han.

Benny Engelbrecht glæder sig over den stigende interesse for OPP og noterer sig, at forsikringsbranchen gerne vil mere ind på området. Det er imidlertid ikke den private finansiering af projekterne, han ser som det attraktive ved OPP.

»Det interessante er den nytænkning og udvikling, som samarbejdet kan give. Hvis det bare handler om at finansiere, kan det offentlige gøre det billigere selv. Øresunds- og Storebælts-forbindelserne er eksempler på projekter, der kunne have været OPP’er, hvis nogen havde lyst til at tage risikoen. Men så havde brugerbetalingen nok ikke været den, vi har i dag. For så skulle nogle have tjent penge,« pointerer han.

Skatteborgerne betaler

Også Flemming Vinther, formand for Offentlig Ansattes Organisationer (OAO), bliver bekymret for den offentlige økonomi, når pensionsbranchen byder sig til med investeringer. Han mener, det er en god idé at byde private investorer indenfor, hvis det drejer sig om en havnetunnel eller et P-hus, som kommunen ellers ikke kunne gennemføre. Men en dårlig idé, hvis det drejer sig om daginstitutioner, skoler og sygehuse, hvor kommunerne alligevel skal ud og låne penge.

»Uanset om det er en kapitalfond eller et pensionsselskab, der kommer ind over, så bliver det dyrere, fordi deres penge skal forrentes. Det er mennesker, der er sat i verden for at tjene penge. Det er der ikke noget odiøst i, men politisk skal man jo stå til regnskab over for skatteborgerne,« mener han.

Direktør Per Bremer Rasmusssen fra Forsikring & Pension mener dog, at regnestykket er noget mere nuanceret.

»Det er ikke specielt billige penge, vi kommer med, og der er ingen tvivl om, at staten kan låne billigere. Man kan bare ikke sammenligne de to ting. Hvis vi tager eksemplet med det forfejlede IC4-togprojekt, så er det mit gæt, at politikerne gerne ville have placeret det i et OPP, hvor vi havde taget ansvar og risiko i hele forløbet. Som det er, bliver der en regning, som man placerer ved skatteyderne uden på noget tidspunkt at gøre den op,« pointerer han.

Samtidig er det konkrete indhold i OPP’er noget, der kan forhandles mellem parterne, understreger han.

Og den forhandling er helt afgørende for, om OPP er en gevinst for den offentlige part, mener professor Carsten Greve fra CBS.

»Man skal investere tid og kræfter på at få forhandlet partnerskabet ordentligt på plads. Får man ikke gjort det, bliver man snydt.  Risikodeling er altafgørende for, at begge parter har en interesse i, at et projekt forløber efter planen, og omkostningerne bliver lavest mulige,« påpeger han.

Ejerskabet er ligegyldigt

Økonomi- og indenrigsminister Margrethe Vestager (R) ser OPP som en vej til at skabe innovation og bedre eller mere velfærd for de samme penge, fordi private ifølge hende kan byde ind med nye ideer eller viden, som det offentlige ikke ligger inde med. Derfor glæder hun sig over, at der er blevet klart større interesse for samarbejderne og finder det ikke afgørende, om et OPP er finansieret af den ene eller anden slags penge.

»Jeg er ikke optaget af, om det er det offentlige eller det private, der ejer bygningen, når borgerne for eksempel går på biblioteket eller møder op i sundhedshuset. Det afgørende er, at borgeren får en god oplevelse og den service, hun har brug for,« udtalte hun i forbindelse med den nylige dispensations-tildeling fra OPP-puljen.

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen undersøgte i 2012 de danske erfaringer med OPP på baggrund af de 13 projekter, der eksisterede på det tidspunkt. Det drejede sig blandt andet om skoler, retsbygninger, P-huse, Rigsarkivet og en motorvej i Sønderjylland.

Projekterne fik en meget positiv vurdering. OPP kan sikre højere kvalitet i byggeriet over længere tid, de var klar til tiden, og modsat en del offentlige bygge- og anlægsprojekter var de gennemført uden større budgetoverskridelser, fremgik det af undersøgelsen.  

Ifølge undersøgelsen blandt pensionsselskaber er det i prioriteret rækkefølge transportinfrastruktur, velfærdsinfrastruktur samt miljø og forebyggelse af klimaskader, som appellerer til selskabernes investeringslyst.