Nøglen til den perfekte, politiske reform

Af Foto: Aske Munck
Aske Munck

Når love, institutioner og politiske reformer kuldsejler, er det, fordi en række helt basale ting ikke er på plads. Det vurderer politologen Willliam D. Eggers, der hævder at have fundet nøglen til at gardere sig mod politiske fiaskoer.

INTERVIEW Uanset om man vil reformere sundhedssystemet, bekæmpe miljøskadelig syreregn, indføre vejbetaling til myldretidsbilister eller ligefrem føre krig på fremmede kontinenter, er der én vej til succes. Og hundredvis til himmelråbende fiaskoer.

Det er ikke hver dag, man møder en samfundsekspert, der hævder at kunne vise vejen, men det er lige præcis, hvad den amerikanske politolog William D. Eggers gør.

I sin nye bog ’If We Can Put a Man on the Moon – Getting Big Things Done in Government’ beskriver han de faldgruber, man som beslutningstager risikerer at dratte i, hvis ikke de – helt grundlæggende – tænker sig ordentligt om.

»Et politisk initiativ kan fejle på alle mulige indviklede måder, men for at blive en succes, er kriterierne derimod relativt enkle,« pointerer William D. Eggers, der er global leder for konsulent- og revisionsfirmaet Deloittes afdeling for den offentlige sektor.

For det første skal ideen være god. Dernæst skal den konkretiseres og udformes, så den kan implementeres. Ideen skal herefter sikres størst mulig opbakning, og den skal føres ud i livet på en kompetent og effektiv måde, så den – sidst men absolut ikke mindst – ender med det ønskede resultat.

»Det lyder simpelt og ligetil, men det er det langtfra,« forsikrer Eggers. »Og negligerer man bare én af faserne, kan anstrengelserne let være spildt«.

For forvaltningsfadæser og politiske dødssejlere lurer lige om hjørnet.

Sammen med et større politologisk forskerhold har han og kollegaen John O’Leary fra Harvards Kennedy School of Government gransket 75 nøje udvalgte store og små politiske tiltag fra hele kloden fra Anden Verdenskrig og frem til i dag – tiltag, der enten har indskrevet sig i historiebøgerne som overraskende succeser eller har fået en plads i glemmebogens kapitel om tordnende fiaskoer.

»Jeg har beskæftiget mig med offentlig forvaltning i over 20 år, men litteraturen på området er ofte meget akademisk. Det private erhvervsliv bugner derimod med bøger om, hvordan man fører beslutninger ud i livet. Men der var et klart hul, når det drejede sig om den offentlige sektor. Og et enormt behov, for beslutningerne er ofte meget mere komplicerede at føre ud i livet, og der er mange flere hensyn at tage end i den private sektor,« forklarer Eggers.

Tolstoj-fælden

William D. Eggers og John O’Learys ambitiøse research mundede i ud i kortlægningen af en række overordnede forhindringer, der skal overkommes, før man når sikkert i mål.

Den første er det, Eggers kalder Tolstoj-fælden. Den russiske forfatter Leo Tolstoj skrev i sin tid, at »det er umuligt at overbevise selv det mest intelligente menneske om en indlysende sandhed, hvis han allerede er overbevist om, at han ved, hvordan tingene forholder sig«.

Det ligger simpelthen i menneskets natur at stole blindt på sin egen erfaring. Mange ideer bliver derfor aldrig tjekket kritisk efter i sømmen, hvilket gør, at de falder til jorden, så snart de bliver ført ud i livet. Som eksempel nævner Eggers perioden op til den seneste krig i Irak:

»Helt fra begyndelsen blev det understreget, at kritik ikke var velkommen: ’I er enten med os eller imod os’, lød parolen. Holdet bag krigsforberedelserne bestod tilmed af nogle af USA’s mest erfarne udenrigspolitiske eksperter, der nogensinde har forberedt en krig i USA – mange af dem tidligere toprådgivere for George Bush senior – men det blev faktisk en hæmsko for ’idéudviklingen’, at de følte, de vidste bedst,« forklarer Eggers.

Ifølge Eggers er det imidlertid afgørende for idéudviklingen ikke at lade sig begrænse af sit eget tankesæts snævre rammer.

»De bedste ideer opstår jo netop, når man holder sindet åbent og søger inspiration fra utraditionelle kanter,« insisterer han.

For eksempel begyndte præsident Kennedy efter et par gedigne udenrigspolitiske brølere jævnligt at forlade sine møder for en stund for at tillade en friere og mindre tilbageholdt debat mellem rådgiverne.

Den næste store faldgrube består i ikke at tænke mødet med virkeligheden ordentligt igennem. De fleste politiske ideer går nemlig direkte videre til lovgivningsprocessen - uden tanke for, hvad der kræves for at få dem ført praktisk ud i livet.

»Det ville man aldrig gøre i det private erhvervsliv. Prøv bare at se på software-branchen,« siger William D. Eggers.

»De lægger alle mulige testudgaver ud til kernebrugere, før de lancerer de endelige versioner. Så får man lettere has på de børnesygdomme, der altid plager et nyt produkt«.

Problemet er samtidig, ifølge Eggers, at mange politikere fokuserer så meget på at få deres love vedtaget, at de glemmer, at der er embedsmænd, som skal omsætte dem til handling i den anden ende af systemet. Og dét er én af de helt store fælder, forklarer han.

»Politikere og embedsmænd kommer jo fra to helt forskellige verdener, der naturligt trækker i hver sin retning. Politikere lever af at tage masser af chancer. De elsker risici og presseopmærksomhed. Embedsmænd går derimod efter de sikre løsninger, foretrækker stabilitet og bryder sig ikke om at være i medierne. Der er bare nogle helt grundlæggende forskelle på de to. Hvis man kommer ind i et rum fuld af embedsmænd og en eller to politikere, så ved man øjeblikkeligt, hvem der er hvem,« siger Eggers.

»Det er helt afgørende for en politisk idé at tage højde for disse forskelle, og hvis ikke den kommer ordentligt fra den ene til den anden verden, risikerer det hele at ryge på gulvet«.

Fiasko altid en mulighed

En helt essentiel ting for mange af de store og små beslutninger, Eggers og hans forskerhold har studeret, har været at finde en person, der er i stand til at agere bindeled mellem disse to vidt forskellige verdener.

Som et klassisk succeseksempel nævner Eggers USA’s rumprogram Apollo. Programmet blev skudt i gang i 1961, da John F. Kennedy lovede amerikanerne, at han ville sende en mand til månen inden tiåret var omme. Et heftigt løfte, der havde alle mulige chancer for aldrig at blive til virkelighed. Ikke mindst fordi russerne på daværende tidspunkt førte rumkapløbet og allerede havde haft kosmonauten Jurij Gagarin i kredsløb om jorden.

En virkelig stor del af æren for, at det overhovedet lykkedes, tilkommer James Webb – en topembedsmand i NASA, der forstod at navigere i grænsefeltet mellem politikere, bureaukrati og privat erhvervsliv, og som samtidig også forstod, hvor vigtig pr-arbejdet var.

Et af vor tids helt store problemer er, at alle større projekter bevidst underbudgetteres og derfor på det finansielle plan synes at være fiaskoer, forklarer Eggers. Men Webb lagde bevidst to år til den oprindelige tidsplan – til uforudsete problemer – og samtidig fordoblede NASA’s anslåede budget for projektet. En helt nødvendig administrativ realistisk kølighed over for de tekniske eksperters begejstrede optimisme.

Derved undgik Apollo-programmet at blive offer for overmods-fælden – en af de helt åbenlyse fælder.

Igen nævner Eggers Irak-krigen som et slående eksempel. Alle var så overbevist om, at hovedproblemet ville være den militære del af invasionen, men at genopbygningen bagefter ville give sig selv.

»Men i modsætning til, hvad mange politikere ynder at hævde, er fiasko altid en mulighed,« ler William D. Eggers.

»Det er sjældent, tingene rent faktisk går præcis, som man har forudset, og så gælder det jo om at have en plan-b. Irakkrigen blev forberedt på et par måneder, mens bystyret i London brugte over halvandet år på at udspille scenarier for, hvad der kunne gå galt, da man skulle indføre myldretidsbetaling i byzonen,« forklarer han.

God idé på papiret, fatalt i virkeligheden

Eggers understreger dog, at det langtfra behøver være udefrakommende faktorer, der vender op og ned på tingene. Det kan også være en latent modvilje mod at føre en politisk beslutning ud i livet – måske fordi de embedsmænd, der udformer beslutningen til en praktisk handlingsplan, overser, at den grundlæggende strider mod de lokale forvalteres etos eller ganske enkelt ligger uden for deres vante arbejdsrammer. For eksempel når man sætter socialarbejdere, der er vant til at hjælpe, til at overvåge deres klienter, eller når man som i Irak beder militæret om at foretage politiopgaver.

»Helt grundlæggende handler det om at gøre sig klart, at det er mennesker, der skal føre beslutningerne ud i livet på det praktiske niveau. Ellers risikerer man, at det hele løber ud i sandet«, forklarer Eggers.

Han skyder skylden på den såkaldte new public management-bølge, der skyllede over den vestlige verden i 1980-1990’erne:

»Man gjorde alt for at skille forsyningsdelen fra efterspørgselsdelen, policy-delen fra implementeringsdelen. Argumentet var, at det ville øge ansvarsfølelsen, hvis man adskilte de forskellige dele af processen. Og samtidig ville man undgå, at embedsværket blev en selvstændig organisme, der levede sit eget liv,« forklarer Eggers.

Men hvad der måske var en god idé på papiret, viste sig ifølge Eggers ofte at være katastrofalt i virkeligheden.

»Det gav god mening fra et teoretisk perspektiv, men det, der skete var, at man pludselig stod med en masse policy-embedsmænd, der ingen erfaring havde med at føre beslutninger praktisk ud i livet, og som derfor sendte ubrugelige handlingsplaner videre i systemet«.

Overraskende nok, er det dog ikke nødvendigvis de største tiltag eller reformer, der er forbundet med mest usikkerhed eller største fare for fiasko.

»Mange er desværre blevet misledt af titlen på vores bog, fordi undertitlen hedder ’Getting Big Things Done in Government’. Men nogle af de mindste ændringer i folks hverdag kan jo bringe dem helt op at koge,« forklarer han.

I mange europæiske lande diskuterer man for tiden, hvorvidt man ved lov skal forbyde kvinder at bære burka og niqab. Hvilke fælder kan en sådan lov ryge ind i?

»Ja, den risikerer faktisk at falde i samtlige fælder,« ryger det ud af Eggers, der straks giver sig til at notere ivrigt på en blok.

For der er både spørgsmålet, hvad det er, man forsøger at ramme med loven. Burkaen er jo et symbol på noget – religiøs ekstremisme – som man ikke umiddelbart kan forbyde. Samtidig er det en lov, der risikerer at ryge igennem maskineriet, uden at nogen rigtig overvejer, hvordan den skal håndhæves.

»Det er jo et meget følelsesladet spørgsmål også, som skal påvirke almindelige menneskers adfærd. Så der er kolossalt mange faldgruber. Så her – mere end nogen andre steder – er det virkelig vigtigt at tage alle scenarier med i kalkulerne,« lyder det fra Eggers.