Lokalpolitikere udliciterer deres egen magt

En helt ny undersøgelse viser, at jo flere opgaver kommunen sender videre til private leverandører, jo mere af deres egen magt sender de samtidig ud af huset. Muligheden for at øve indflydelse på borgernes hverdag begrænses, og det er et problem, siger flere forskere.

LOKALT LAMMET Er du træt af, at din bedstemor får biksemad til aftensmad syv dage i træk? Eller synes du, rengøringen på dine børns skole er for ringe? I så fald vil du sikkert overveje at klage til de lokale politikere. Men i rigtig mange kommuner vil din klage ingenting nytte, for politikerne har mistet magten til at sikre bedre mad eller ordentlig rengøring – i hvert fald, hvis leveringen af rengøring og mad er udliciteret. Det viser en ny undersøgelse foretaget af Morten Balle Hansen, lektor ved institut for statskundskab på Syddansk Universitet.

Når kommunale politikere indgår kontrakter med private leverandører, fraskriver selv samme politikere sig muligheden for at gribe ind og ændre i den service, der leveres til borgere. Det er altså typisk fire år ad gangen – fra kontrakten skrives under, til den skal genforhandles – at politikerne er lammede og må tilsidesætte borgernes klager, krav eller ønsker.

»Når lokale kommunalpolitikere udliciterer en opgave, så udliciterer de også en del af deres egen magt. Dermed forringes borgernes mulighed for at påvirke deres egen hverdag gennem det lokale demokrati,« siger Morten Balle Hansen.

Traditionelt er fordelen ved udlicitering blevet målt på, om borgerne får bedre og billigere løsninger sammenlignet med udgift og kvalitet, når kommunen selv løfter opgaven. Men nu viser den nye forskningsundersøgelse altså, at der også er andre omkostninger at tage i betragtning, når alt fra gadefejning til ældreomsorg udliciteres.

»Konsekvensen af udlicitering kan meget vel være, at man kan få effektivitet og somme tider også øget indflydelse for den enkelte bruger, der kan vælge mellem flere forskellige tilbud. Men udlicitering koster også noget på den konto, der handler om at øve indflydelse i lokaldemokratiet,« siger Morten Balle Hansen.

Resultaterne hviler på en spørgeskemaundersøgelse blandt 896 kommunale chefer. De har vurderet graden af indflydelse hos forskellige aktører i kommunerne. Det har Morten Balle Hansen sammenholdt med data om kommunal udliciteringsgrad. Resultatet viste, at i kommuner med høj grad af udlicitering svarede markant flere kommunalchefer, at der var et tab af indflydelse for lokalpolitikerne, sammenlignet med kommuner med en lav grad af udlicitering.

Flere opgaver skal i udbud

I dag sender kommuner i gennemsnit mere end hver fjerde opgave ud til private leverandører, og omfanget vil stige støt fremover.

I den seneste økonomiaftale med kommunerne lægger regeringen op til, at kommunerne skal udbyde 31,5 procent af deres opgaver i 2015. Det svarer til, at kommunerne sender opgaver for i alt 11-15 milliarder kroner mere i udbud hvert år. Vel at mærke oven i de opgaver for cirka 57 milliarder kroner, som allerede i dag sendes i udbud ifølge forskningsinstitutionen Anvendt Kommunalforskning – AKF.

Morten Balle Hansens undersøgelse er blandt de første, der sætter fokus på konsekvenserne af udlicitering og lokaldemokrati. Men resultatet vækker genklang blandt andre forskere, der beskæftiger sig med udlicitering og udbudspolitik.

Carsten Greve, professor på Handelshøjskolen i København CBS, vurderer således også, at mulighederne for at påvirke servicen løbende er mindsket for de lokale politikere, når de udliciterer.

»Kommunalbestyrelsens muligheder begrænses i forhold til at påvirke dagligdagen. Det betyder, at når en opgave som for eksempel at levere mad til det lokale plejehjem først er udliciteret, så kan kommunalpolitikerne ikke bruge hvert bestyrelsesmøde på at debattere, hvordan suppen smager på plejehjemmet,« siger Carsten Greve, der tilføjer:

»Det er der jo også fordele ved. Når kommunalbestyrelsen har formuleret et serviceniveau og udbudt opgaven, så skal de ikke bruge kræfter på at blande sig i enkeltsagerne.«

Kommunalpolitikerne må derimod vente med at blande sig, til kontrakten skal genforhandles – eller betale ekstra til leverandøren.

»Hvis man har behov for at ændre undervejs, så er kontrakten enten ikke skrevet godt nok fra start af, eller også må man forhandle med leverandøren om at få ændret kontrakten. Typisk vil det koste penge at bede om justeringer af kontrakten, efter den er indgået, og så kan det i sidste ende blive dyrere at udlicitere opgaven,« forklarer Carsten Greve fra CBS.

Effektivitet eller fleksibilitet

Da målet med udlicitering er ofte at opnå billigere løsninger, vil mange politikere acceptere, at de mister fleksibiliteten. Når man udliciterer, indgår der nemlig en afvejning af fordele og ulemper, forklarer Ole Helby Petersen, forskningsassistent hos AKF, der har undersøgt kommunale udliciteringer.

»Fordelen ved udlicitering kan være, at det bliver meget tydeligt for borgerne, hvad der leveres, og hvad det koster. Udlicitering tvinger kommunen til at gøre det mere synligt, om pengene i kommunen er brugt fornuftigt. Ulempen er, at man taber fleksibilitet, og lokalpolitikerne får mindre mulighed for at gå ind og ændre på aftalerne, og det er et potentielt demokratisk problem,« siger Ole Helby Petersen.

Netop den dobbelthed i udliciteringen kan Henrik Kolind, kommunaldirektør i Roskilde Kommune, godt nikke genkendende til.

»På den ene side er det jo uomtvisteligt, at i det øjeblik, du udliciterer en opgave og har fastlagt nogle serviceniveauer og kvalitetsniveauer i en kontrakt, så har du mistet instruktionsbeføjelsen i forhold til medarbejderne, fordi de nu er overgået til en privat leverandør. Så der taber du selvfølgelig noget magt.«

»På den anden side synes jeg også, det er en myte, at hvis du udliciterer, så mister du magten. Hvis du eksempelvis tager diskussionen omkring ældreområdet – før vi fik servicepakker og alt det der – da var det jo sådan, at danske kommuner stort set ikke vidste, hvad serviceniveauet var inden for ældreomsorgen. Så det, at der er kommet private ind på serviceområdet, har gjort, at man i virkeligheden kører sine kommunale organisationer efter virksomhedsprincipper,« siger Henrik Kolind fra Roskilde Kommune, der sender godt 28 procent af sine opgaver i udbud, og dermed er den 12. mest udliciterende kommune i landet.

Selv om Henrik Kolind ikke synes, man skal overdramatisere konsekvenserne ved udlicitering for lokaldemokratiet, så kan han se visse problemer.

»Jeg anerkender, at hvis man har udliciteret hele sin virksomhed i nogle kontrakter med nogle private virksomheder, og en kommune så skal ind at skære voldsomt i sit driftsbudget, så får vi selvfølgelig et problem.«

Selvstyre står for fald

Samlet set mener forskerne, at debatten om udlicitering har været overskygget af hensynet til effektivitet og økonomi. Omkostningerne for lokaldemokratiet har fået mindre fokus. Og det er et problem, fordi flere andre tendenser i tiden medvirker til at svække det lokale selvstyre, siger Morten Balle Hansen fra SDU.

»Det ene er statens øgede styring af kommunen, for eksempel via mere detailstyring fra regering og folketing. Den anden ting er, at der er kommet så store kommuner, at borgerne føler, de ikke kan øve indflydelse. Den tredje ting er, at når man laver udliciteringer, så fjerner man en del af den magt, der er knyttet til beslutningsdelen,« forklarer Morten Balle Hansen og tilføjer:

»Det er alt sammen med til at rykke beslutningerne længere væk fra borgerne. Vi skal passe på, hvad det er, der er ved at ske, og tænke os om i forhold til, hvordan vi vil styre vores samfund.«

Spørger man fagbevægelsen, er der også bekymring for udviklingen. Winnie Axelsen er formand for HK/Kommunal i Hovedstaden, og hun holder – sammen med en række andre fagforeninger – et åbent tillidsrepræsentantmøde på Rådhuspladsen i København på torsdag. Dagsordenen er et ønske om mindre udlicitering.

»Det kommunale selvstyre står for fald. Hvis ikke der sker noget nu, så frygter jeg for det kommunale selvstyre. Det her er meget slemt og alvorligt,« siger Winnie Axelsen.

Hun tager blandt andet afsæt i beskæftigelsesområdet, hvor flere private udbydere er blevet beskyldt for at levere en dårlig indsats over for de ledige.

»Man har udliciteret store dele af beskæftigelsesindsatsen, men det viser sig nu, at det er dybt problematisk. Det er bare rigtig svært at ændre på, for politikerne har bundet midlerne i kontrakter med de private, som de ikke har råderet over. Jeg er rystet over, hvor lidt råderum der er for politikerne i kommunerne,« siger Winnie Axelsen.

Indflydelse deponeret i 30 år

Kigger man i krystalkuglen, er der ingen tegn på, at omfanget af udlicitering vil falde. Og følger kommunerne regeringens anbefalinger, vil der også komme flere såkaldte partnerskaber mellem kommuner og private leverandører, der kan lamme politikernes mulighed for at øve indflydelse op til 30 år af gangen.

Mens udlicitering typisk er relativt afgrænsede, fireårige kontrakter, indgås offentlig-private partnerskaber (OPP) ofte om store, komplicerede opgaver, der strækker sig over op til 30 år – som for eksempel partnerskabsaftalen om anlæg og drift af én af Danmarks største skoler, som Langeland Kommune har indgået. Sådanne aftaler ville man ikke benytte i Roskilde Kommune. Kommunaldirektør Henrik Kolind forklarer:

»Hvis der er noget, jeg er modstander af, så er det sådan nogle OPP-projekter, hvor man eksempelvis får bygget en skole med et aftalt beløb 30 år frem i tiden og dermed simpelthen fastlåser en kommunes økonomi.«

Ole Helby Petersen fra AKF har netop undersøgt kommunernes brug af partnerskabsaftaler. Han er helt enig i, at brugen af private leverandører begrænser politikernes mulighed for at styre og omprioritere de offentlige opgaver.

»De demokratiske problemer forstærkes, når kommunerne vælger partnerskabsaftaler, der løber over 30 år i stedet for udliciteringskontrakter, der løber over fire år. Hvis det er 30 år, hvor man ikke kan justere noget, så er det syv-otte valgperioder ud i fremtiden. Dermed er det både vores børn og børnebørn, der skal betale prisen for den aftale, der er indgået nu,« siger Ole Helby Petersen.

Han understreger, at en kommune kan komme i frygtelige problemer, hvis man, eksempelvis på Langeland om 10 år, ikke har brug for skolen længere og derfor er nødt til at lukke den.

»Så står borgerne med en forpligtelse til at betale for driften af en lukket skole til den private leverandør i yderligere 20 år, eller opsige kontrakten, hvilket er dyrt for komunen. Det er et potentielt demokratisk problem, der kræver, at man fremover sikrer en mulighed i kontrakterne for, at politikerne kan justere løbende,« siger Ole Helby Petersen fra AKF.

Men også i forbindelse med udliciteringer med kortere tidshorisont kan der være behov for justeringer. Og det er en mulighed, som blandt andre Furesø Kommune har sikret sig. Når ældrechef Annelia Jensen indgår kontakter med private om at levere mad til kommunens ældre, sikrer hun sig nemlig, at der én gang årligt skal foretages en evaluering, hvor kommunen får mulighed for at revidere kvalitetsstandarderne i kontrakten.