Kommuner slås om sociale milliarder

Af Martin Steen Jensen
Martin Christiansen

Den kommunale udligningsordning fordeler flere milliarder kroner til de forkerte kommuner. Det mener 40 kritiske borgmestre, som derfor kræver ordningen ændret. Eksperter tvivler på, at det vil ske.

SKÆVVRIDNING Kritikken af den kommunale udligning breder sig som ringe i vandet. Det begyndte med, at seks fynske kommuner var utilfredse med de politisk bestemte kriterier for, hvordan udligningskronerne på det sociale område bliver fordelt. Nu har yderligere 34 kommuner tilsluttet sig kritikken. De 40 borgmestre er frustrerede over, at deres kommuner har store udgifter, som udligningsordningen ikke tilgodeser – og omvendt, at der er en række kommuner, som får udlignet sociale udgifter, som de ikke afholder.

Og det er ikke småpenge, som borgmestrene føler sig snydt for. Ugebrevet A4 har foretaget en analyse, der viser, at 3,8 milliarder kroner på landsplan ville blive fordelt anderledes, hvis det stod til de kritiske borgmestre. De mener, at den nuværende fordelingsnøgle er forkert, fordi den ikke afspejler virkeligheden.

Det store milliardbeløb fordeler sig mellem 65 kommuner, der får for lidt i den sociale udligning – heriblandt de 40 kritiske kommuner. De resterende 33 af landets kommuner får tilsvarende for meget.

En af debattens initiativtagere er Svendborgs borgmester, Lars Erik Hornemann (V):

»Vi mener, at kommunerne bliver behandlet meget uens, når nogle kommuner har udgifter, de ikke bliver udlignet for, samtidig med at andre kommuner modtager udligningstilskud til at dække udgifter, de ikke har haft. Det er et paradoks, som bør ændres.«

For eksempel har Svendborg Kommune udgifter på 144 millioner kroner på det sociale område, som er undtaget udligning. Det betyder – alt andet lige - at kommunen har færre millioner at bruge på andre områder. I den modsatte ende er der Ishøj Kommune, der bliver udlignet for 114 millioner kroner for meget.

Forskellen er ikke én til én

På ekspertsiden er man ikke helt enig i de kritiske borgmestres opfattelse af udligningssystemet. En af dem er professor i statskundskab Jens Blom-Hansen fra Aarhus Universitet, der er en af de førende eksperter inden for kommunal udligning.

»Man skal generelt være påpasselig med at bruge en kommunes faktiske udgifter som et udtryk for, hvad en kommunens reelle udgiftsbehov er. Det er selvfølgelig rigtigt, at hvis to kommuner har forskellige sociale udgifter, så er der nok en forskel på de to kommuners sociale udgiftsbehov. Men det er ikke én til én. Forskellene kan også skyldes andre forhold,« siger han.

Som et eksempel nævner han, at man i kommunerne angriber de sociale problemer på forskellige måder. Et andet eksempel er, at den ene kommune bare er mere effektiv end nabokommunen.

Svendborgs borgmester er enig i professorens betragtning om ineffektivitet som en mulig forklaring. Men han rammer »kommune forbi« i Svendborgs tilfælde.

»Selvfølgelig er det ikke sådan, at vi ikke kan gøre tingene bedre. Men vi arbejder for eksempel også med forvaltningsrevision, og vi benchmarker os med andre kommuner. Jeg tør godt sige, at vi ikke falder igennem i forhold til andre kommuner,« siger Lars Erik Hornemann til sit forsvar.

Politisk støtte fra SF

På Christiansborg har forligspartierne bag udligningsordningen aftalt at nedsætte et udvalg, der skal igangsætte en evaluering af sammenhængen mellem kommunernes faktiske sociale udgifter og de sociale kriterier, der ligger til grund for udligningen i dag. Ordlyden af kommissoriet og selve sammensætningen af udvalget er dog endnu ikke fastlagt.

SF tilslutter sig de mange borgmestres kritik af udligningsordningen. Partiets kommunalordfører Flemming Bonne mener, at udligningssystemet er skruet forkert sammen - ikke mindst den måde kommunerne bliver kompenseret for deres sociale udgifter på. Han bruger de fynske kommuner som et eksempel.

»Når borgerne i seks fynske kommuner skal betale et par procent mere i skat end landsgennemsnittet, og samtidig har serviceudgifter, der er otte-ni procent lavere end landsgennemsnittet, så er der noget i udligningssystemet, der ikke hænger sammen,« siger Flemming Bonne, der ikke slutter sig til påstanden om visse kommuners ineffektivitet og højere serviceniveau:

»Mange af udgifterne er jo lovbestemte, så jeg køber ikke den dér med et højere serviceniveau og ineffektivitet.«

Professor Jens Blom-Hansen giver Flemming Bonne delvis ret, men han fastholder sin vurdering.

»Hvis det for eksempel drejer sig om tvangsfjernelser af børn og unge, er det rigtigt, at meget er bundet af retningslinier i loven. Men der er sandelig også et stort råderum for kommunerne. Det har meget stor betydning for en kommunes økonomi, hvordan kommunerne vælger at gribe opgaverne an.«

De radikales kommunalordfører Johannes Poulsen bemærker, at kritikerne kun har fat i et hjørne af udligningsordningen.

»Det er for snævert bare at se på udligningen af de sociale udgifter. Man bliver nødt til at se på konsekvenserne af samtlige kommuners bundlinjer, i stedet for bare at ændre et hjørne af systemet, sådan som de kritiske kommuner lægger op til,« siger Johannes Poulsen, der sammen med regeringen og Dansk Folkeparti er med i det seneste forlig om den kommunale udligning fra 2006.

Klare vindere og tabere

I Svendborg er borgmester Lars Erik Hornemann optimistisk og tror på, at de sociale kriterier i udligningsordningen bliver ændret. Han betragter det som en anerkendelse af problemet, at forligspartierne vil nedsætte et udvalg for at undersøge problemets omfang. Og dernæst mener han, at en ændring af udligningsordningen – samlet set - ikke vil have nogen tabere i økonomisk forstand.

»Alle de kommuner, der skal betale for en ændring af ordningen, bør vel ikke være alt for utilfredse, da de i dag bliver kompenseret for udgifter, som de ikke afholder.«

Her tyder noget på, at Svendborg-borgmesteren har gjort regning uden vært. I hvert fald hvis man spørger Ishøj Kommunes borgmester Ole Bjørstorp (S), der er en af vinderne i opgørelsen.

»Jeg er meget uenig i, at vi skal aflevere flere penge til ordningen, for jeg oplever ikke, at vi bliver overkompenseret,« siger Ole Bjørstorp og tilføjer, at han er da villig til at se på ordningen, hvis det betyder, at der kommer flere udligningskroner til Sjælland.

Kurt Houlberg fra NIRAS Konsulenterne deler ikke helt den sydfynske borgmesters optimisme. Han er ph.d. i statskundskab og har beskæftiget sig med kommunale udligningsordninger i årevis. Ordningerne er svære at ændre, og de er konstant genstand for debat, fordi udligning er et spil med klare vindere og tabere, mener han. Og taberne vil altid gøre offentligheden opmærksom på ordningens uretfærdigheder. Borgmestrene - i dette tilfælde fra Svendborg og Ishøj - er ingen undtagelse. Begge opfører sig ifølge Kurt Houlberg som pragteksempler på en taber og en vinder.

Hvis de 40 kritiske kommuner skal have en chance for at få gennemført deres ønsker til udligningsordningen, skal de være aktive, når kommissoriets oplæg bliver udformet. Det er i kommissoriet, at der bliver fastlagt rammer for, hvad udvalget skal arbejde med.

»Men ærligt talt, så tror jeg ikke, at det vil lykkes for dem at få et kommissorium, der passer til deres ønsker. Det vil kræve for store ændringer af ordningen, og det er der ikke opbakning til i Folketinget. Partierne ønsker enkelthed og overskuelighed i ordningen, og de 40 kommuners ønsker om ændringer, vil kollidere mod det princip. Muligvis kommer der et par småændringer – men næppe en ’revolution’,« forventer Kurt Houlberg.

Kommunalordfører Flemming Bonne (SF) er enig i Kurt Houlbergs betragtninger og frygter, at ’revolutionen’ udebliver, fordi opgaven igen havner hos embedsmændene i Indenrigs- og Socialministeriet.

»Når man ser i historiebøgerne, viser det sig, at hver gang udvalget er blevet bedt om at løse opgaven, så sker der ikke noget. Problemet er, at det er muligt at lave politisk påvirkning af udvalgets arbejde. Derfor vil SF gerne prøve at løfte arbejdet væk fra udvalget og overdrage opgaven til forskerne med et klart kommissorium,« siger han.

Kriterierne er politiske

Johannes Poulsen (R) er ikke så kontant i sin udmelding som sin SF-kollega i Kommunaludvalget, men han vil ikke afvise, at de 40 kommuner har en god sag. Netop derfor har han været med til at beslutte, at der skal laves en tilbundsgående analyse af udligningsordningen. Han vil dog ikke på forhånd love, at der kommer til at ske ændringer af ordningen.

Men han påpeger over for de kritiske kommuner, at man overordnet må gøre sig klart, at der ikke er en objektiv sandhed i udligningsordningen. De kriterier og vægte, der indgår i udligningssystemet, er i høj grad et udtryk for politiske valg. Og for at understrege sin pointe, fremhæver han reformen af udligningssystemet fra midten af 1990’erne som et eksempel på politiske valg af kriterier:

Ifølge Johannes Poulsen havde den daværende regering og kommunale aktører et ønske om, at bestemte kommuner skulle vinde ved omlægningen. Derfor skrev de en række kommunenavne ned og gav dem til embedsmændene. Herefter var det embedsmændenes opgave at få ændret kriterierne i udligningsordningen, så de specifikke kommuner også fik det økonomisk bedre.

»Mange af ordningens skævheder har sit udspring fra omlægningen af udligningsordningen,« forklarer Johannes Poulsen, der husker beslutningsprocessen fra sin tid i Kommunernes Landsforenings bestyrelse.

Venstres kommunalordfører Erling Bonnesen vil ikke forholde sig konkret til de 40 kommuners kritik af udligningsordningen, før udvalgsarbejdet er overstået.