Juridisk kaos forhindrer gode arbejdsforhold

Af | @CarstenTerp

Kommunerne er fanget i et juridisk ingenmandsland efter en afgørelse er gået imod etiske indkøb. På den anden side opfordrer regeringen kommunerne til at tage ansvar og et klagenævn truer kommunerne, hvis de ikke tager etiske hensyn. Tilbage står forvirrede kommuner, der ikke aner om de må kræve, at legetøj i børnehaver og granit til gågaden er produceret under ordentlige forhold.

Foto: Foto: Danwatch

Catch 22 Er det kommunens ansvar at sikre, at granitten i gågaden ikke har kostet dødsfald i snesevis i kinesiske stenbrud?

Regeringen siger ja. Men i kommunerne breder usikkerheden sig. For en afgørelse fra Statsforvaltningen Midtjylland har skabt tvivl om, hvad en kommune har lov til at kræve af sine leverandører.

Statsforvaltningen konkluderer, at Aarhus Kommune i strid med loven bruger skattekroner på fairtrade-mærkede varer. Kommuner er forpligtet til at købe bedst og billigst ind, og der er ikke hjemmel til at forbedre livs- og arbejdsvilkår for arbejdere i Mellemamerika, lyder konklusionen.

Afgørelsen kan få betydning for kommunernes generelle indkøb, vurderer flere eksperter, A4 har talt med. Og det vækker bekymring i Dansk Initiativ for Etisk Handel, som frygter, at kommunernes muligheder for at vægte etiske kriterier i deres indkøb begrænses.  

»Vi bider mærke i, at kommunerne skal prioritere lavest mulige pris. Men går man alene efter prisen, kan det blive en fordel for de leverandører, der ikke tager et ansvar. Og så kan det offentlige komme til at fremme en ubæredygtig udvikling hos virksomhederne,« siger sekretariatschef Hanne Gürtler.

Ifølge den liberale tænketank CEPOS er afgørelsen en alvorlig lektie til kommunerne om ikke at springe over, hvor gærdet er lavest og placere deres sociale ansvar i et abonnement på fairtrade. I Indenrigsministeriet betegnes sagen som principiel, og ministeriets jurister er nu gået i gang med at lede efter hovedet og halen i afgørelsen – til glæde for kommunernes organisation, KL.

»Vi mener, at kommuner bør have mulighed for at agere samfundsansvarligt, og det er også de signaler, vi modtager fra regeringen. Derfor venter vi spændt på en afklaring fra ministeriet,« siger specialkonsulent hos KL, Peter Riis.

Det offentlige ansvar

Den offentlige sektor køber ind for 180 milliarder kroner om året. Og etikken i de indkøb skal være i orden, mener Dansk Initiativ for Etisk Handel.

»Vi mener, at det offentlige har et ansvar. Hvis ikke man sikrer, at indkøbene understøtter efterlevelsen af internationale retningslinjer for ansvarlig adfærd, kan det offentlige skubbe udviklingen den forkerte vej,« siger sekretariatschef Hanne Gürtler.

Og det er skiftende regeringer enige i. Allerede i 2008 formulerede den borgerlige regering i sin csr-handlingsplan, at statens indkøb skal leve op til FN’s principper for samfundsansvar, UN Global Compact. Det betyder, at leverandørerne skal sikre, at menneskerettighederne og ILO’s kernekonventioner overholdes.

De samme krav skulle ifølge handlingsplanen bredes ud til kommunerne. Og de forventninger har den nuværende regering sat en tyk streg under.

’Regeringen opfordrer staten og den øvrige offentlige sektor til i højere grad at udnytte muligheden for i sine indkøb at efterspørge varer og ydelser, der er produceret under ansvarlige forhold,’ hedder det i regeringens handlingsplan ’Ansvarlig vækst.’

Kommuner kan komme i klemme

Ordene er fulgt op med oprettelsen af en mæglings- og klageinstitution, der skal behandle klager over virksomheder og myndigheder, som igennem egne aktiviteter eller indkøb fra leverandører har medvirket til overtrædelse af eksempelvis arbejdstagerrettighederne.

Med andre ord: En kommune skal altså sikre sig, at leverandører af granit til gågaden, uniformer til hjemmeplejen og legetøj til daginstitutionerne behandler deres medarbejdere ordentligt – med mindre den vil løbe risikoen for at få fingrene i klemme i klageinstitutionen.

»Hvis en kommunes indkøbspraksis og prispolitik kan påvises at have påvirket arbejdsforholdene hos leverandører eller underleverandører i negativ retning, kan kommunen blive medansvarlig for krænkelser af arbejdstagerrettigheder,« vurderer Hanne Gürtler fra Dansk Initiativ for Etisk Handel.

Aarhus bryder loven

I juli måned kom så den afgørelse, der har kastet kommunerne ud i total forvirring.

Statsforvaltningen har taget stilling til en konkret klage over Aarhus Kommune og kommer frem til, at kommunens status som Fairtrade By er i strid med både de kommunalretlige og de udbudsretlige regler.

Tilsynsmyndigheden anfører, at opbakning til fairtrade er en udenrigspolitisk tilkendegivelse. Den slags tilkommer ikke kommuner, da udenrigspolitikken sorterer under regeringen.

Forbedring af livs- og arbejdsvilkår for arbejdere i udlandet er heller ikke en lovlig, kommunal interesse. Kommunen skal fokusere på sine egne borgere, vurderer statsforvaltningen.

Kommunen er tillige forpligtet til at købe bedst og billigst ind.

Og så er der det EU-retlige. Hvis en kommune stiller krav om, at varer er certificeret efter en specifik mærkningsordning – i dette tilfælde fairtrade – er det forskelsbehandling af leverandørerne og i strid med EU’s udbudsdirektiv.

En række jurister med speciale i henholdsvis kommunalret og EU-ret har gennemgået afgørelsen på vegne af A4. Og trods forskellige syn på detaljerne i afgørelsen er de enige i tilsynsmyndighedens slutresultat.

København annullerer udbud

I Danmarks seks Fairtrade Byer har afgørelsen fået en blandet modtagelse.

I København, som bruger knap 8 millioner kroner om året på kaffe, reagerede kommunen prompte med at annullere to udbud på kaffe, te og maskiner.

»Indtil der kommer en melding fra regeringen køber vi ikke bæredygtig kaffe,« siger overborgmester Frank Jensen (S) per mail til A4.

På Bornholm var reaktionen den stik modsatte. Her er vurderingen, at fairtrade-konceptet ikke er klart ulovligt. Derfor besluttede regionskommunen at fortsætte uændret med fairtrade, til der kommer en stillingtagen fra Indenrigsministeriet.

»Hvis afgørelsen havde været klokkeren, og der ikke var et sekunds tvivl om, at fairtrade var ulovligt, så følger man den selvfølgelig. Men det er den ikke,» siger chefjurist i regionskommunen, Klaus Josefsen.

Og i den direkte berørte kommune, Aarhus, har man valgt at indbringe statsforvaltningens afgørelse for Indenrigsministeriet. Indtil ministeriet har talt, er Aarhus stadig fairtrade. Men meget tyder på, at smilet vil blive tørret af byen.

For i en tilsvarende sag fældede EU-domstolen i maj måned dom over Holland for brud på udbudsdirektivet. I provinsen Noord-Holland krævede man, at leverandører af kaffe og maskiner skulle stille med en fairtrade-mærkning. Dermed udelukkede man leverandører uden certificering – i strid med EU-retten.

»Man kan ikke bare læne sig op af en bestemt ordning og dermed udelukke alle, der ikke har ordningen, men lever op til kravene,« siger lektor ved Juridisk Fakultet på Københavns Universitet, Sune Troels Poulsen.

Derimod vil det være tilladt at opstille kriterier for bæredygtighed, som leverandørerne skal opfylde – og skrive at kravene eksempelvis er opfyldt, hvis man leverer fairtrade-mærket kaffe, vurderer han.

Dødsgranit i gågaden

Men ét er fairtrade; noget andet er de daglige indkøb i kommunerne – fra hårdttræ til havnefronter over skoleborde til klasselokaler og granit til belægningen i gågaderne.

I 2007 kunne produktionsselskabet Bastard i et tv-program dokumentere, at dele af Danmark var brolagt med ’dødsgranit’, udvundet i kinesiske stenbrud uden hensyn til arbejdernes sikkerhed. Så da Københavns Kommune for to år siden skulle lægge ny belægning på Købmagergade, indgik sikkert arbejdsmiljø, ordentlig løn og arbejdstid og forbud mod børnearbejde i udbuddet.

Men efter afgørelsen fra statsforvaltningen breder frygten sig for, at kommunerne ikke må stille den type krav. Ikke mindst derfor har Aarhus Kommune bedt ministeriet om en udmelding.

»Hvis man skal tage afgørelsen bogstaveligt, har den ret uhyggelige perspektiver. Det er jo vanvittigt, hvis vi ikke må arbejde med et bredt kvalitetsbegreb og se på ikke bare pris, men også hvordan produkter er fremstillet. Hvis afgørelsen bliver stadfæstet, vil det være dødsstødet til fairtrade og andre etikhensyn i det offentlige,« siger rådmand Thomas Medom (SF) fra Aarhus.

I Horsens er der tanker om at inkorporere etiske hensyn i kommunens indkøbspolitik. Men det kan man glemme, hvis afgørelsen står ved magt, mener Paw Amdisen (S), som er formand for kommunens bæredygtighedsudvalg.

»Det vil have store konsekvenser for de kriterier, vi skal købe ind efter. Hvis vi kun skal se på prisen, er der meget, vi ikke kan,« siger han.

Og i Københavns Kommune kalder socialborgmester Mikkel Warming (EL) det absurd, hvis man skal tage afgørelsen bogstaveligt.

»Det er jo helt gakgak, hvis vi ikke må stille krav om overholdelse af basale arbejdstagerrettigheder, men er tvunget til at købe granit, brudt af straffefanger dybt inde i Kina,« siger Mikkel Warming og fortsætter:

»For mig at se er afgørelsen truffet af en flok liberale jurister på speed. Og jeg er sikker på, at besindige mennesker i Indenrigsministeriet får talt dem til fornuft.«

Ny juridisk grund

På vegne af A4 har fem jurister med speciale i enten udbuds- eller kommunalret gennemgået afgørelsen fra Statsforvaltningen i Midtjylland. Og det tegner et interessant billede.

For juristerne er enige om, at statsforvaltningen har ret, når den erklærer Aarhus Kommunes status som Fairtrade By for ulovlig.

»Afgørelsen er juridisk uangribelig,« som Sune Troels Poulsen fra Københavns Universitet udtrykker det. Samme opfattelse har lektor Sten Bønsing fra Juridisk Institut ved Aalborg Universitet.

Rækkevidden af afgørelsen er de mere i tvivl om. Sune Troels Poulsen skelner mellem på den ene side at opstille objektive krav til eksempelvis arbejdsmiljøet hos kommunernes leverandører og på den anden side at bruge kommunale kroner på bistandsprojekter.

»Man må godt sikre sig imod at købe varer, som er fremstillet ved grov udnyttelse – altså sikre at leverandørerne for eksempel lever op til ILO’s kernekonventioner. Derimod må man ikke udbrede sin egen etiske standard til verden – for eksempel ved at bruge kommunale kroner på at forbedre folks vilkår i tredjeverdenslande,« siger Sune Troels Poulsen.

Og Sten Bønsing fra Aalborg Universitet tilføjer, at myndighederne generelt skal sikre sig, at Danmark respekterer menneske- og arbejdstagerrettigheder – blandt andet i sine indkøb.

»Men jeg er nødt til at være lidt lang i spyttet her, for vi er på ny juridisk grund, og der er helt klart et behov for at få afprøvet retsgrundlaget,« siger han.

Krav skal være konkrete

Og fra liberal side er der opbakning til, at kommunerne tager et samfundsansvar.

»Selvfølgelig skal kommunerne tænke sig om, så børn i daginstitutioner ikke leger med legetøj, der er lavet af andre børn under kummerlige vilkår,« siger erhvervsjuridisk seniorkonsulent og ekspert i CSR, Henriette Kinnunen, fra CEPOS.

Hun mener, at kommuner både kan og må stille krav til deres leverandører, men kravene skal være saglige, konkrete og gennemsigtige.

Ifølge Henriette Kinnunen må man ikke stille irrelevante krav; kravene må ikke være generelle, men skal være rettet mod produktionen af det specifikke produkt; og så skal de være forståelige for leverandørerne.

Henriette Kinnunen understreger, at kommunen efterfølgende har pligt til at sikre sig, at den leverandør, som har vundet udbuddet, lever op til kravene.

»Det nytter ikke, at det er den, der lyver bedst, som vinder,« siger hun.

Det betyder, at en kommune skal kontrollere, at vinderen af et udbud opfylder kravene – enten ved at foretage stikprøver eller igennem virksomhedens egenkontrol.

Kindhest til kommunerne

Henriette Kinnunen er enig i, at afgørelsen fra statsforvaltningen er principiel og bør granskes nøje. Men grundlæggende er sagen en gevaldig kindhest til nogle kommuner, som er hoppet med på CSR-bølgen uden for alvor at sætte sig ind i, hvad CSR betyder for dem, mener hun.

»Kommunernes primære opgave er at levere service til borgerne – og det skal de gøre på markedsmæssige vilkår, så det ikke bliver dyrere end nødvendigt,« siger Henriette Kinnunen.

»Hvis en kommune vurderer, at fairtrade kaffe er det bedste produkt for dem, må der være en vis margin til at vælge det. Men jeg er bange for, at kommunerne vælger nogle letkøbte løsninger uden at forholde sig til, hvad der er relevant. Fairtrade er et koncept, som er let at købe, og det er let at sælge som social ansvarlighed overfor borgerne, men det er at hoppe over, hvor gærdet er lavest. Man kan ikke købe sig til godhed. Ansvar skal komme indefra,« siger Henriette Kinnunen.

National strategi for bæredygtighed

I Københavns Kommune efterlyser overborgmester Frank Jensen (S) en national strategi for bæredygtige indkøb.

»Offentlige myndigheder stiller ikke ensartede krav til leverandører, og derfor skal offentlige myndigheder opfinde den "dybe tallerken" ved hvert indkøb,« skriver Frank Jensen i en mail til A4.

Han håber i første omgang på en hurtig afklaring fra Indenrigsministeriet.

»Såfremt Statsforvaltningen Midtjyllands afgørelse stadfæstes af Økonomi- og Indenrigsministeriet, ønsker Københavns Kommune at indgå i en dialog på national plan vedrørende bæredygtighed, og hvordan man sikrer at disse hensyn kan indgå i de offentlige indkøb,« skriver han.