Fælles europæisk udenrigs-politik forbliver et drømmesyn

Af Tommy Brandi Krog

Halvandet år efter Lissabon-traktatens dåb må verden stadig lytte forgæves efter en fælles europæisk stemme. Forskere er uenige om, hvorvidt EU nogensinde bliver i stand til at tale med én udenrigspolitisk stemme.

INKUBATIONSTID 1.december 2009 var en sejrens dag for europæisk udenrigspolitik. Efter næsten et årtis kamp trådte Lissabon-traktaten endelig i kraft, og EU fik officielt, hvad der minder om en udenrigsminister med egen diplomatisk tjeneste. For fremtiden skulle verden endelig høre Europa tale med én stemme.

I dag, næsten halvandet år senere, er euforien imidlertid afløst af forvirring, og omverdenen må fortsat lægge ører til en europæisk kakofoni præget af interne diskussioner:

»Europa er endnu langt fra at spille den udenrigspolitiske rolle, som befolkningerne og den øvrige verden har forventet,« konkluderer senioranalytiker Rosa Balfour fra tænketanken European Policy Centre i Bruxelles.

Sejrene findes skam – og omfatter blandt andet en frihandelsaftale med Sydkorea, der efter svære forhandlinger faldt på plads i oktober 2010. En bedrift, den amerikanske præsident Barack Obama stadig kæmper for at efterligne.

Men det er manglen på synlige eksterne resultater, der oftest fremhæves, når Europas nye udenrigstjeneste skal evalueres: Manglende europæisk synlighed efter jordskælvet i Haiti – »jeg ønsker ikke at være katastrofeturist,« som Catherine Ashton, EU’s repræsentant for udenrigsanliggender, bed fra sig; det særlige udenrigstopmøde i september 2010, der druknede i et højlydt skænderi om Frankrigs udvisning af romaer; og senest Europas tøvende holdning til de folkelige oprør i Nordafrika – med Frankrigs ensidige anerkendelse af den libyske opposition i marts som foreløbigt klimaks.

»På de indre linjer er mange diplomater usikre og frustrerede over det projekt, der er sat i gang. Og udadtil er det stadig svært at se effekten af Lissabon-traktaten,« siger Knud Erik Jørgensen, forsker i EU og professor ved Aarhus Universitet.

Interne trakasserier

Halvandet år er ikke lang tid i europæisk politik, og det er endnu tidligt at evaluere så kompleks en opgave som opbygningen af en udenrigstjeneste, argumenterer Knud Erik Jørgensen i lighed med andre. Men søger man forklaringer på den slingrende begyndelse, lyder flere bud.

For det første har EU’s repræsentant Catherine Ashton måttet bruge hovedparten af 2010 på interne diskussioner med kommissionen, parlamentet og medlemslandene om rammerne for den nye udenrigstjeneste – herunder ikke mindst hvilke mennesker – og nationaliteter – der skal besætte posterne i den cirka 6.000 mand store tjeneste. En opgave hun undervejs har fået hjælp til fra den erfarne danske diplomat Poul Skytte Christoffersen.

En umiddelbar konklusion kunne således være, at Europa endnu en gang har foretrukket sit eget selskab med interne trakasserier. Man skal dog passe på ikke at undervurdere kompleksiteten i at opbygge en fælles udenrigstjeneste for 27 lande, advarer Knud Erik Jørgensen:

»Det har været en lang og ganske tung proces. Først i december 2010 lykkedes det at få overført den første store klump diplomater til tjenesten, som nu også endelig har fået sin egen bygning.«

Resultater frem for rampelys

En anden forklaring på den tøvende debut lyder, at Catherine Ashtons job i virkeligheden er en fusion af tre tidligere selvstændige stillinger. Ikke alene har hun overtaget posten som udenrigschef fra spanieren Javier Solana, hun har også fået overdraget kommissionens portefølje af eksterne relationer, herunder de godt 130 tidligere repræsentationer, der nu omdannes til egentlige EU-ambassader. Endelig har Ashton overtaget ledelsen af udenrigsministermøderne, en opgave, der tidligere lå hos det rullende formandskab.

Man skal derfor være varsom med at sammenligne jobbet med Solanas, mener professor i globalisering og europæisering på Roskilde Universitet Ian Manners:

»Solana var altid synlig og til stede, men han havde ikke samme vægt som Ashton, blandt andet fordi han skulle dele opmærksomheden med det rullende formandskab.«

Alligevel går en væsentlig del af kritikken af Catherine Ashton på, at hun er for usynlig. Heller ikke det er dog nødvendigvis et dårligt tegn, mener Ian Manners:

»Catherine Ashton er ofte en uge bagud i forhold til ikke-EU-lande, fordi hun skal koordinere med medlemslandene, inden hun kan melde en holdning ud. Men det er mit indtryk, at hun er stærkt fokuseret på at få ting gennemført. Eksempelvis har hun brugt megen tid på at få den bilaterale aftale med Sydkorea i hus, og hun bruger kræfter på at udvikle de langsigtede relationer med strategiske lande som Kina, Indien, Rusland og USA,« siger han.

Han argumenterer for, at de største resultater ofte har været de usynlige:

»Et godt eksempel er den europæiske sikkerhedsstrategi, som det lykkedes Javier Solana at få igennem i 2003 i en tid, hvor Europa ellers var delt i to på grund af Irak-krigen. Europa er kommet længere med en fælles udenrigspolitik, end de fleste havde troet muligt for 30-40 år siden. Men vi har en tendens til at fokusere på fiaskoerne.«

Grumset magtfordeling

Spørgsmålet er, om Catherine Ashton har den nødvendige magt til at indfri forventningerne.

Nej, kommer svaret prompte fra senioranalytiker Rosa Balfour fra European Policy Centre:

»Ashton får ganske enkelt ikke den støtte fra medlemslandene, hun skal bruge for at fremstå som en synlig leder. Og det er oven i købet mit indtryk, at opbakningen er faldende.«

Magtfordelingen mellem de 27 medlemslande og udenrigstjenesten er fortsat flydende, ligesom der ikke er klare regler for, hvornår EU udadtil skal repræsenteres af præsident Rompuy, udenrigschef Ashton, kommissionsformand Barroso eller formanden for det rullende formandskab.

På spørgsmålet om, hvad der skal til for i praksis at fremme en fælles stemme udadtil, efterlyser EU-forskerne blandt andet en kritisk presse, der stiller spørgsmålstegn ved de enkelte EU-landes resultater på verdensscenen. Eksternt pres er en stærk reformator, mener Knud Erik Jørgensen:

»Eksempelvis lægger beslutningen i G20-regi om, at Europa fremover skal have to sæder mindre i IMF (Den Internationale Valutafond, red.), et kraftigt pres, som Europa er nødt til at forholde sig aktivt til,« siger han.

Han spår to mulige reaktioner på  et pres udefra: mere sammenhold. Eller splittelse som ved klimatopmødet i København, hvor EU’s formandskab blev kørt ud på et sidespor, mens den tyske kansler og franske præsident uden held forsøgte at mænge sig med de store.

Ashtons store prøve

Første store test for den nye udenrigstjeneste kan meget vel blive Europas reaktion på oprørene i Nordafrika – herunder en opdatering af Europas højt profilerede, men praktisk talt resultatløse Middelhavsunion, tidligere kendt som Barcelona-processen.

»Den igangværende omlægning af EU’s naboskabspolitik ligger på Ashtons bord. Jeg ser meget frem til, hvordan den nye tjeneste løfter den opgave,« siger professor Knud Erik Jørgensen.

En anden måde at fremme den fælleseuropæiske stemme kunne ifølge professor Ian Manners være at afholde særlige udenrigstopmøder, hvor gældsproblemer, klimaeffekt og andre aktuelle sager lægges til side – med risiko for at gentage sidste efterårs balladeramte udenrigstopmøde. Han advarer dog mod overdreven optimisme:

»Vi skal huske, at Europa formelt set stadig ikke har en udenrigsminister. Jeg tror aldrig, Europa kommer til at tale med én stemme i udenrigspolitikken. I udvalgte sager måske, men ikke generelt. Dertil er landene for mange og deres interesser for forskellige.«

Professor Knud Erik Jørgensen slår mere optimistiske toner an:

»Det tager formentlig et par år at opbygge så stor en organisation, og derfor vil der endnu gå op mod et år, inden apparatet for alvor er oppe at køre. Men jeg forventer, vi vil se tjenesten arbejde på at revidere Europas strategiske partnerskabsaftaler og i højere grad fokusere på de store – Kina, USA, Indien, Rusland. Derudover er der i høj grad behov for en revision af Europas rolle i de internationale institutioner, hvor EU i dag – bortset fra i WTO – spiller en alt for beskeden rolle.«

Håbet om 27 selvstændige lande i ét udenrigspolitisk kor lever således stadig. At forvente, de skal synge samtidig og endda harmonisk, ligner dog fortsat mest et europæisk drømmesyn.