Få kroner til velfærd i kvalitetsreform

Af Lars Trier Mogensen

Vælgerne bliver skuffede, hvis de tror, at regeringens stort anlagte kvalitetsreform fører til flere hjemmehjælpere og pædagoger. Kun en sjettedel af de nye ekstrabevillinger går direkte til borgernær service. Kvalitetsreformen består først og fremmest af forslag, der handler om evaluering, afrapportering og bedre kommunikation. Det viser en gennemgang af regeringens arbejdsdokumenter, som Ugebrevet A4 er kommet i besiddelse af. Flere samfundsforskere advarer mod faren for øget bureaukrati og spild af skattekroner.

PAPIRNUSSERI Kvalitetsreformen vil ikke ændre hverdagen for almindelige danskere. Trods valgkampens mange løfter om velfærd, vil VK-regeringens forestående kvalitetsreform kun i yderst begrænset omfang kunne mærkes ude på landets plejehjem, vuggestuer og folkeskoler.

Flere samfundsforskere advarer nu mod faren for øget bureaukratisering og spild af skattekroner. To tredjedel af de ekstra penge i kvalitetsreformen er således øremærket til rent administrative tiltag i kommunerne. Det er akademikere – såsom konsulenter, jurister og økonomer, ikke plejepersonalet, politibetjentene og pædagogerne – der vil få mere i lønningsposen som følge af kvalitetsreformen.

Ugebrevet A4 er kommet i besiddelse af regeringens arbejdsdokumenter – det vil sige regeringens interne forhandlingsoplæg til kvalitetsreformen. De viser, at kun omkring 16 procent af de ekstra bevillinger i kølvandet på reformen vil blive brugt direkte på borgernær service – hvilket ellers har været ét af formålene med hele øvelsen. Som det officielt lyder i én af VK-regeringens pjecer: »Regeringen vil sætte brugerne i centrum og forny den offentlige service – ikke mindst til gavn for de grupper i samfundet, der er udsatte eller har særlige behov.«

Efter planen skal der bruges dobbelt så mange penge på »praksisnær lederuddannelse« som på ansættelse af »flere sygeplejersker«. På lignende vis er der afsat dobbelt så mange penge til »indberetning af fejl og utilsigtede hændelser i den primære sundhedssektor« som til en »fast kontaktperson for modtagere af hjemmehjælp«. Størstedelen af de næsten 200 initiativer og mere end fem milliarder kroner retter sig ikke mod konkrete velfærdsforbedringer, men udspringer snarere af en ny form for management-tænkning, hvor kommunerne kun får flere penge til at dokumentere og evaluere sig selv over for statslige myndigheder.

Asbjørn Sonne Nørgaard, professor ved Center for Velfærdsforskning på Syddansk Universitet, mener ikke, at man bør tale om kvalitetsreformen som én samlet velfærdsreform:

»Det er alt godt fra havet. Alt, hvad man har kunnet finde i skufferne inde hos embedsmændene på Slotsholmen og omegn. Det består af alle mulige og umulige administrative skuffeprojekter, der næppe vil løse de problemer, som den offentlige sektor står overfor i dag,« siger han til A4 og påpeger, at han godt kan forstå, hvorfor statsminister Anders Fogh Rasmussen (V) valgte at udskrive folketingsvalget, før indholdet i kvalitetsreformen blev kendt i en bredere offentlighed:

»Det bedste regeringen kan få ud af kvalitetsreformen er vist den symboleffekt, der ligger i bare at gøre noget. Men der vil ikke være mange borgere, der kan mærke nogen forskel om to år. Nogle initiativer vil måske forbedre velfærden, men lige så mange vil enten forringe velfærden eller slet ingen forskel gøre,« siger professor Asbjørn Sonne Nørgaard.

Cand.polit.-bureauet har sejret

I arbejdsdokumentet, der er en konkret udmøntning af regeringens udspil »Bedre velfærd og større arbejdsglæde« fra august 2007, fremhæves det, at brugeren skal i centrum. Men i gennemgangen af de konkrete initiativer fra arbejdsdokumentet er den enkelte borger ikke i centrum. Tværtimod lægges der op til, at man i fremtiden vil bruge flere og flere penge på bureaukrati, evaluering og afrapportering.

De nye initiativer er ganske vist en del af en større pakke, som også rummer de 25 milliarder kroner, der er sat af frem mod 2018 til at modernisere hospitalerne, blandt andet ved at nedlægge de små sygehuse i yderområderne for i stedet at bygge nye superhospitaler i de største universitetsbyer. I arbejdsdokumenterne har man også valgt at medregne elementer fra trepartsforliget i juni mellem regeringen, kommunerne og regionerne og de to hovedorganisationer LO og Akademikernes Centralorganisation (AC).

I stedet for at investere direkte i bedre arbejdsvilkår for eksempelvis hjemmehjælpere og bedre undervisningsmuligheder på folkeskolerne har VK-regeringen valgt at fokusere på bureaukratiske tiltag såsom »akkreditering på sundhedsområdet«, benchmarking og synliggørelse af »omkostningerne på serviceydelser«.

Ifølge professor i statskundskab ved Aarhus Universitet Jørgen Grønnegaard Christensen er kvalitetsreformen udtryk for en ny form for statscentralisme. Han mener, at regeringen er grebet af en modestrømning inden for offentlig managementtænkning, der mest handler om at ville strømline og kontrollere kommunerne:

»Kvalitetsreformen er et forsøg på at »renationalisere« velfærdspolitikken. Regeringen vil tage opgaver væk fra de lokale myndigheder, og ønsker tilsyneladende at erstatte det kommunale selvstyre med øget statslig kontrol. Hvis kvalitetsreformen gennemføres, som den foreligger nu, kan der blive tale om et historisk skift i måden, den offentlige sektor styres på i Danmark – fra et decentralt selvstyre til nyt planøkonomisk centralstyre,« siger professor Jørgen Grønnegaard Christensen.

Han bakkes op af professor Asbjørn Sonne Nørgaard:

»Kvalitetsreformen rummer en enorm tiltro til, at statslige embedsmænd kan detailstyre, hvad der sker ude på de enkelte institutioner i landets kommuner. I virkeligheden er der tale om en ekstrem arrogance, da man inden for samfundsforskningen udmærket ved, at centralstyrede løsninger sjældent virker efter hensigten. Man tager slet ikke hensyn til de mennesker i den offentlige sektor, der skal føre ideerne ud i praksis i hverdagen.«

Dagsorden er skiftet undervejs

Kvalitetsreformen rummer også nye, håndgribelige forbedringer, der efter planen skal realiseres på kort sigt. Eksempelvis kan småbørnsforældre se frem til færre lukkedage i daginstitutionerne, mens patienter og ældre kan glæde sig til fremover at få faste kontaktpersoner på hospitalerne og i hjemmeplejen. De ekstra bevillinger til disse to konkrete initiativer er dog samlet set mindre end bevillingerne alene til et bedre oplysningssystem om de allerede eksisterende brugertilfredshedsundersøgelser.

Professor Jørgen Goul Andersen fra Aalborg Universitet mener imidlertid ikke, at man bør måle kvalitetsreformen alene på den kortsigtede effekt over for borgerne. Han pointerer, at initiativerne i kvalitetsreformen først vil virke på længere sigt:

»Selv om der ikke umiddelbart er vildt mange konkrete forslag, som den enkelte borger straks vil kunne mærke i hverdagen, handler kvalitetsreformen skam om at forbedre den borgernære service. Mange af initiativerne skal ses som forudsætninger for at kunne hæve kvaliteten i den offentlige sektor. Men det hele afhænger naturligvis af, hvordan forslagene bliver ført ud i livet,« siger Jørgen Goul Andersen og fortsætter:

»Man kan tage afbureaukratiseringen som eksempel. Det var jo med allerede i regeringens moderniseringsprogram fra 2002. I mellemtiden har det ikke skortet på nye bureaukratiske tiltag, så alle er enige om, at vi har nået et mætningspunkt, hvor offentligt ansatte har mistet arbejdsglæden. Her vil afbureaukratiseringen virkelig kunne hjælpe – men føres det ud i livet? Omvendt: Hvis de talrige forslag føres dygtigt ud i livet, har kvalitetsreformen et stort potentiale til at forbedre den offentlige velfærd,« siger Jørgen Goul Andersen, som har været medlem af den såkaldte »kvalitetsgruppe«, der har rådgivet regeringen om kvalitetsreformen.

Professor Jørgen Grønnegaard Christensen fra Aarhus Universitet påpeger, at formålet med kvalitetsreformen oprindeligt var et helt andet:

»Det begyndte med, at Socialdemokraterne lancerede ideen om velfærdsrettigheder tilbage i efteråret 2006. Så fik VK-regeringen pludselig travlt med at finde på en modoffensiv og valgte så at inddrage forskellige ideer om øget evaluering, akkreditering og lignende. Da velfærdsdebatten så for alvor blussede op, indføjede man i sidste øjeblik også nogle små bevillinger til såkaldt »borgernær service«,« siger Jørgen Grønnegaard Christensen og understreger, at kvalitetsreformen som en samlet pakke er meget diffus og stikker i mange retninger:

»Hvis folk overhovedet kommer til at interessere sig for indholdet, vil de opfatte det som meget teknokratisk. Kvalitetsreformen handler i al væsentlighed om procedurespørgsmål og interne arbejdsgange. Hver gang det bliver konkret, er den klare konsekvens, at kommunernes selvstyre bliver lagt i faste rammer.«

Han tvivler på, at de mange initiativer vil få den ønskede effekt:

»I praksis er det meget vanskeligt for embedsmænd fra centralt hold at detailstyre de enkelte offentlige institutioner ude i kommunerne. Selv om kvalitetsreformen rummer nogle få tiltag, der bygger på en liberal markedstænkning – eller snarere end pseudo-markedstænkning – såsom fritvalgsordninger og lignende, er den alt i alt mere udtryk for en planøkonomisk tankegang,« siger Jørgen Grønnegaard Christensen.

Kvalitetsreform kan give bagslag

Meningsmålinger, som Epinion Capacent tidligere har foretaget for Ugebrevet A4, viser, at det store vælgerflertal ikke forventer, at kvalitetsreformen vil føre til mærkbare velfærdsforbedringer. Hvis den offentlige service skal forbedres, kræver det ifølge vælgerflertallet flere penge, herunder højere lønninger til de ansatte i plejesektoren. 52 procent forventer således, at kvalitetsreformen vil have enten ingen eller ligefrem en negativ indflydelse på den offentlige service i Danmark.

Professor Jørgen Goul Andersen fra Aalborg Universitet vurderer, at regeringen næppe vil høste mange stemmer på de mange forslag:

»Kvalitetsreformen var egnet til at erobre den politiske dagsorden, men Foghs håb om, at det kunne bruges som et offensivt tiltag over for vælgerne i valgkampen, var forfejlet. Hertil kommer, at arbejdet med kvalitetsreformen og trepartsforhandlingerne havde som sideeffekt at skabe meget høje forventninger, som næsten ikke kan tilfredsstilles af politikerne.«

Han ser ikke kvalitetsreformen som en stor folkelig succes:

»Reformen er endt som en pragmatisk samling af en masse små forslag, der hver især er ganske fornuftige. Kvalitetsreformen er mere præget af administrativ snusfornuft end af en stor politisk fortælling, der kan fænge bredt an. Selv når man har siddet med i kvalitetsgruppen kan det næsten være lidt svært at huske alle forslagene, fordi de ikke er forbundne af en fortælling. Til gengæld er jeg overbevist om, at de mange forslag kan være med til at gøre en stor forskel til det bedre. Men det afhænger af implementeringen,« siger Jørgen Goul Andersen.