EU sætter kikkerten for det blinde øje

Af

EU’s nye medlemslande i Østeuropa er en tikkende bombe under selve grundpillen i Unionen – det fælles regelsæt. Korruption, svage domstole, utrænede embedsmænd og en forvaltning med rødder i kommunismen præger de fleste ansøgerlande. EU´s direktiver vil ofte kun blive udført på papiret, og faren er, at hele EU-samarbejdet »eroderer«, advarer danske og internationale eksperter.

18Da et par vestlige forskere for nogle år siden rejste rundt i Østeuropa, gik turen også til Rumæniens hovedstad Bukarest. På Miljøministeriets herretoilet opdagede en af forskerne til sin overraskelse en speciel form for toiletpapir, nemlig den printede udgave af den store nationale miljøplan, som PLS Rambøll havde udarbejdet for danske bistandskroner.

Den kuriøse episode illustrerer et dybere problem i mange af de tidligere kommunistiske lande, som optages i EU på topmødet i Bella Centret om ti dage. De østeuropæiske lande har en tradition for flotte principper og ambitiøse love, som ofte findes mest på papiret. Og det kan blive helt fatalt, da 90 procent af al EU’s lovgivning skal gennemføres af medlemsstaternes regeringer, amter og kommuner.

»Der vil gå en generation, før udvidelsen falder helt på plads. Det vil tage lang tid at få de nye medlemslande til at ændre retsopfattelse og få udviklet de administrative evner, så EU-lovgivningen bliver gennemført på en tilfredsstillende måde« siger dansk EU-politiks grand old man Jens Christensen, tidligere direktør i Udenrigsministeriet og chef-forhandler, da Danmark søgte ind i EF.

Problemet vil blandt andet vise sig på miljøområdet, hvor EU´s 300 direktiver stiller skrappe krav til medlemslandene – om rensning af røg og vand, indretning af lossepladser, opbygning af genbrugssystemer m.v. Disse regler skal ikke bare indarbejdes i de nye medlemslandes love, men også håndhæves af miljømyndigheder ude i de enkelte kommuner:

»De nye medlemslande er vidt forskellige. Polen og Tjekkiet har gjort store fremskridt på miljøområdet og er på niveau med de sydeuropæiske EU-lande. Men de baltiske lande og Rumænien får kæmpe-problemer med at overholde EU´s regler«, siger Michael Skou Andersen, der er forskningsprofessor på Danmarks Miljøundersøgelser (DMU).

Skou Andersen har skrevet flere bøger om EU´s miljøpolitik og evalueret projekter i Østeuropa. Han peger på, at de østeuropæiske landes forvaltning stadig præges af den kommunistiske fortid:

»Mange af landene har en administrativ kultur, hvor tingene mest findes på papiret. Under kommunismen var det afgørende, hvad partiet sagde – ikke hvad der stod i loven. Lov og ret har slet ikke den samme selvstændige betydning som i Vesten. Mange af de kommunistiske lande havde på papiret fine miljølove, men de blev aldrig ført ud i livet,« påpeger miljø-professoren.
Først nu er denne debat så småt på vej. De europæiske lande har længe diskuteret, hvordan EU-systemet bevarer handlekraften og vedtager nye regler, når unionen vokser fra 15 til 27 medlemslande. Derimod har kun de færreste offentligt stillet spørgsmålet om, hvordan direktiverne også føres ud i praksis.

Problemet rejses i en rapport fra ESO, en uafhængig forskningsenhed under det svenske finansministerium. Rapporten udkom i efteråret og peger på faren for, at EU »eroderer«, når samarbejdet udvides med mange - og fattige - lande. Rapporten stiller spørgsmålstegn ved, om forvaltningen i de nye medlemslande har styrke og kvalitet til at håndhæve de mange EU-regler.

Skønmalerier

»EU-kommissionen har i sine samlede rapporter tegnet et generelt positivt billede af ansøgerlandene. Kigger man derimod på rapporterne om de enkelte lande, er der grund til bekymring. De peger på rigtig mange problemer i de praktiske led,« siger Bengt O. Karlsson, der er hovedforfatter til ESO-rapporten.

Det gælder for eksempel vurderingen af Polen, som EU-kommissionen offentliggjorde i sidste måned. Rapporten konkluderede til alles tilfredshed, at Polen er parat til at blive optaget i EU. Den anbefaling kommer på trods af, at man i den samme rapport kan læse, at Polen på en lang række områder mangler den administrative kapacitet til at gennemføre EU’s lovgivning. Det gælder blandt andet omkring fødevaresikkerhed, socialpolitik, bevogtningen af EU’s grænser og ikke mindst evnen til at administrere mange milliarders tilskud fra EU´s landbrugspolitik.

Mere generelt fremhæver de svenske forskere, at de nye medlemslande blandt andet får problemer med at håndhæve reglerne om fødevaresikkerhed, forbrugerbeskyttelse og retspolitisk samarbejde, som handler om »grænsekontrol, illegal indvandring, narkohandel og hvidvaskning af penge, samarbejde mellem politi og domstole og datasikkerhed«.

»Den største udfordring ved udvidelsen bliver ikke EU’s økonomi, men at få selve EU til at fungere.« siger Bengt O. Karlsson.

Reelt drejer det sig om selve unionens grundlag – det fælles regelsæt, aquis communitaire. Allerede i dag kører EU-kommissionen et svulmende antal sager mod lande, der ikke overholder de fælles regler. Faren er, at hele systemet med sanktioner bryder sammen, og at landene i både Øst og Vest i stigende grad blæser på de fælles regler, påpeger ESO-rapporten.

Fattigdom skaber korruption

Forfatterne til rapporten punkterer myten om, at EU tidligere uden dramatiske følger har optaget fattige lande som Portugal, Spanien og Grækenland – og at man derfor roligt kan optage de nye kandidater. Den nuværende udvidelse er noget helt andet. Afstanden mellem de nye lande og EU-gennemsnittet er langt større. Som det ses i grafikken, er kun Malta, Cypern og Slovenien lidt rigere end unionens fattigste land, Portugal. Velstanden i mange af de nye lande er det halve eller en tredjedel af den portugisiske og lysår fra EU-gennemsnittet.

Den store velstandsforskel er ifølge Jens Christensen årsagen til, at korruption er mere udbredt i de fleste ansøgerlande end i EU.

»Ansøgerlandene er kulturelt, politisk og økonomisk meget forskellige fra hvad vi tidligere har set. Vi ved, at det tager meget lang tid, før et land er helt klar til at administrere EU’s lovgivning og at EU’s normer har grundfæstet sig. I Grækenland, der blev medlem i 1981, er der stadig udbredt svindel med landbrugsordninger, og landet hjalp jo aktivt til at underminere EU’s politik under Balkan-krigene i 1990’erne,« siger Jens Christensen.

Han peger på, at også danske fiskere jævnligt omgår EU’s regler, selv om Danmark er det land, der er bedst til at gennemføre EU-lovgivningen.

Opbakningen kan smuldre

Oprindelig var der da også lagt op til en langt mindre udvidelse af EU. Kommissionen startede i 1997 forhandlinger med de seks mest fremskredne ansøgerlande – Tjekkiet, Ungarn, Slovenien, Polen, Estland og Cypern. Det var dem, som efter Kommissionens vurdering kunne leve op til EU´s regelsæt inden for en overskuelig årrække.

Men de nuværende EU-lande ville have »vennerne« med. Danmark pressede på for Letland og Litauen, Frankrig for Rumænien. I 1999 blev forhandlingerne udvidet til tolv lande – ti optages fra 2004, mens Rumænien og Bulgarien har fået 2007 som måldato.

EU´s store krav til medlemslandene fremgår for eksempel af de 300 miljødirektiver. Et af dem handler om spildevand. Det kræver gigantiske investeringer i rensningsanlæg, kloaker, rør m.v. Beregninger fra EU-kommissionen og den danske miljøstyrelse har vurderet, at ansøgerlandene skal investere mellem 500 og 900 milliarder kroner for at leve op til miljøkravene.

citationstegnPersonligt håber jeg, at der undervejs sker en opløsning af feltet, så nogle af landene venter lidt. Den meget store udvidelse er hverken en fordel for EU eller de nye lande.
MICHAEL SKOU ANDERSEN, forskningsprofessor ved Danmarks Miljøundersøgelser

Samtidig skal reglerne håndhæves af en svag offentlig administration, hvor en forvaltningskultur med rødder i kommunismen kun er en del af problemet:

»De baltiske lande har en meget ung miljø-administration. Frem til 1990´erne blev de styret fra Moskva, og først derefter blev der overhovedet oprettet miljømyndigheder med selvstændig kompetence. Et land som Rumænien har ikke bare en eksotisk forvaltningskultur men også svage miljøministre, der er blevet udskiftet hvert halve år,« siger forskningsprofessor Michael Skou Andersen.

»Personligt håber jeg, at der undervejs sker en opløsning af feltet, så nogle af landene venter lidt. Den meget store udvidelse er hverken en fordel for EU eller de nye lande. Med deres optagelse i NATO er det akutte sikkerhedspolitiske problem løst.«

Problemet med de nye medlemslandes svage forvaltninger blev for nogle år siden rejst i en rapport fra Scientific Council for Government Policy i Holland. De gennemgik ansøgerlandenes forvaltning på 33 områder – 11 af de vigtigste læses i nedenstående boks. På mange områder er der ingen effektiv forvaltning eller kun én med »minimal kapacitet.« På disse områder vil der være problemer også efter 2010. Rapporten påpeger tillige, at landene i Østeuropa har svage domstole, og at det svækker håndhævelsen af de fælles regler.

Hvad kan der gøres? Trods alle problemer vil de ti nye lande komme med i EU fra 2004 – Rumænien og Bulgarien formentlig fra 2007. EU-kommissionen er dog udstyret med en særlig sikkerhedsklausul, som kan bringes i anvendelse, hvis udvidelsen for eksempel udløser alvorlige problemer for det indre marked.

Spørgsmålet er, om der skal kraftigere sanktioner til. Jens Christensen foreslår, at EU fremover bør have mulighed for at fratage lande med et langt synderegister nogle af de rettigheder, der følger med EU-medlemskabet. Den tidligere top-diplomat understreger, at han er helhjertet tilhænger af udvidelsen, fordi den samler Europa og skaber fred og økonomisk vækst. Men, siger han:

»Der er en meget stor risiko for, at befolkningerne i det »gamle EU« bliver skuffede, når de ser konsekvenserne. Ikke mindst i Danmark hvor tilslutningen til et større EU er så stor. Det kan ærgre mig, at vi ikke har forberedt det grundigt nok.«