EU haler ind på Folketinget

Af Research: Peter G. H. Madsen

Magtudredningen viser, at dansk lovgivning i voksende omfang bliver bestemt af EU. Med den kommende forfatningstraktat og overgangen til »blød« EU-lovgivning vil påvirkningen stige voldsomt i de kommende år. Nogle områder er i realiteten allerede overgået til EU. Eksperterne er enige: Ikke noget demokratisk problem.

05Landmanden har længe haft det på fornemmelsen. Det samme har fiskeren, erhvervsmanden og i stigende grad embedsmændene – lige fra Slotsholmen til den mindste landkommune: EU spiller en afgørende rolle, når dansk lovgivning bliver til. En ny undersøgelse fra Magtudredningen – et stort dansk forskningsprojekt, som netop er afsluttet – viser, at EU-påvirkningen er steget markant over de seneste 20 år. Mens EU-regler direkte eller indirekte bestemte indholdet af 14 procent af alle danske love i folketingsåret 1980-81, så var tallet i folketingsåret 2000-01 mere ned fordoblet til 37 procent.

Professor Peter Munk Christiansen, som har siddet med i styregruppen for Magtudredningen, siger:

»Det er særligt vedtagelsen af det indre marked i 1986 og de to traktatændringer i 1990’erne, der har sat skub i udviklingen. Flere og flere områder er overgået til flertalsafgørelser i EU. Det skyldes en erkendelse af, at mange grænseoverskridende problemer kun kan løses i fællesskab, og det giver mere EU-lovgivning. EU er gået fra at have spillet en mindre rolle i dansk lovgivning til i dag at spille en betydelig rolle.«

Og den udvikling vil ifølge Peter Munk Christiansen og fire andre eksperter, som Ugebrevet A4 har talt med, blive endnu kraftigere med den kommende forfatningstraktat, som er ved at blive forhandlet færdig i Bruxelles.

Direkte og indirekte påvirkning

Som Danmarks førende EU-jurist, professor Hjalte Rasmussen, siger:

»Når EU får nye kompetencer er der tre muligheder. EU-systemet kan vælge at stoppe op og rulle kompetencen tilbage. Man kan vælge at fastholde niveauet for indflydelse. Og endelig kan man udnytte de nye muligheder for regulering. På et eller andet tidspunkt har EU altid gjort det sidste.«

EU er et komplekst internationalt samarbejde, der ikke lovgiver på samme måde som Folketinget, og EU's regler har forskellig juridisk status. Det gør det meget svært at måle det præcise omfang af EU's påvirkning på dansk lovgivning.

citationstegnFolketinget mister indflydelse og hvad så! Internationaliseringen begrænser i forvejen Folketingets reelle handlemuligheder.
Jørgen Goul andersen, professor ved Ålborg Universitet

Ved at undersøge om danske ministre henviser til EU i deres mundtlige og skriftlige fremsættelser af et lovforslag i Folketinget, har Magtudredningen kortlagt, i hvilket omfang dansk lovgivning er direkte affødt af en EU-regel. Eksempelvis blev en række love om ligestilling ændret i sommeren 2001 som følge af et EU-direktiv om bevisbyrden i sager om forskelsbehandling. På samme vis har Magtudredningen afdækket i hvilket omfang dansk lovgivning tilpasser allerede eksisterende lov som følge af EU. Det sker gennem bekendtgørelser om alt mellem himmel og jord, fra åbning og lukning af ventilationsanlæg til grænseværdier for luftens indhold af svovldioxid.

Peter Munk Christiansen understreger, at antallet af love med EU-stempel ikke i sig selv siger noget om påvirkningen af samfundet. Der er forskel på en finanslov og en lov om havanlæg.

At EU's indflydelse på dansk lovgivning er stor er også folketingsmedlemmernes egen opfattelse.

En tidligere undersøgelse fra Magtudredningen viste, at hvert femte medlem af Folketinget mener, at EU har større indflydelse på de politiske beslutninger i Danmark end de selv har. Hver fjerde – 24 procent – mente, at EU og Folketinget har lige stor indflydelse. Og mere end to ud af tre – 68 procent af Folketingsmedlemmerne – svarede, at initiativet til et lovforslag inden for deres politikområder meget eller ret ofte kom fra EU.

Señor Bendtsen og Fräulein Fischer-Boel

Påvirkningen fra EU er meget ujævnt fordelt. Enkelte ministerier som Fødevare-, Miljø- og Erhvervsministeriet kan stort set ikke fremsætte lovforslag uden, at EU juristerne i ministeriet skal på overarbejde. I Folketingsåret 2000/2001 var hele 73 procent af de forslag, som kom fra de tre ministerier på den ene eller anden måde præget af EU. Omvendt er der ministerier, hvor lovgivningen stort set aldrig er i berøring med EU. Det gælder blandt andet Kultur-, Forsvars- og Undervisningsministeriet.

Ifølge Marlene Wind, lektor ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet, er det en logisk afspejling af, hvor EU-samarbejdet er mest udviklet.

»Det indre marked betyder, at alle konkurrenceregler skal være i overensstemmelse med EU.

Landbruget er ligeledes gennemreguleret af EU's støtteordninger og internationale handelsaftaler.

Miljøområdet er et sted, hvor flere og flere beslutninger skal tage hensyn til fællesskabet, fordi problemerne er grænseoverskridende.«

Mere EU-lovgivning på vej

Magtudredningen viser, at en meget stor gruppe ministerier er moderat påvirket af EU. Det er ministerier som Beskæftigelses-, Skatte- og Socialministeriet. Det er områder, hvor EU-samarbejdet er tæt, men hvor der stadigvæk er store nationale forskelle. Men det er også områder, der ifølge Marlene Wind i fremtiden vil blive mere påvirker af EU.

»Som EU-samarbejdet udvikler sig, stiger behovet for fælles regler eksempelvis indenfor arbejdsmarkedet, fordi EU-borgerne skal have ret og mulighed for at arbejde i hele EU på lige vilkår. Det betyder ikke nødvendigvis en masse nye direktiver, men i lige så høj grad at Danmark stille og rolig tilpasser loven, så den ikke er i modstrid med de gældende EU-regler,« siger hun.

Hjalte Rasmussen peger på, at den kommende forfatningstraktat vil få mængden af lovgivning fra EU, som vil præge Folketinget, til at vokse.

»Der er ingen vej uden om,« siger han.

I udkastet til Forfatningstraktat er der lagt op til, at stort set alle beslutninger skal vedtages med flertalsafgørelser – skattepolitik og udenrigspolitik er dog undtaget. Det vil alt andet lige betyde, at der bliver vedtaget flere EU-regler, når princippet om enstemmighed begrænses til et minimum.

I fremtiden bliver det ifølge Jørgen Goul Andersen, professor ved Ålborg Universitet, endnu vanskeligere at sondre mellem EU og national lovgivning. Årsagen er den såkaldte åbne koordinationsmetode, hvor landene opstiller fælles mål, som de kan indfri på deres egen måde og uden risiko for sanktioner, hvis det mislykkes.

»Det er en meget adfærdsregulerende metode, hvor det bliver svært at skelne mellem, om landene handler frivilligt, eller om de i en blanding af inspiration og pres indfører politiske ændringer, de ellers ikke ville have gjort,« siger han.

Peter Munk Christiansen mener ligeledes, at den direkte påvirkning af EU-reguleringen i fremtiden måske endog vil falde, mens den mere indirekte EU-indflydelse vil vokse. En udvikling, der antydes i Magtudredningens data.

Folket er problemet

Selv om det lyder voldsomt, at 37 procent af al dansk lovgivning bliver påvirket af EU, og at tallet vil stige, lyder der ingen advarsler fra de eksperter, Ugebrevet A4 har talt med.

»Det er i høj grad de nordiske lande og Holland, der har presset på for, at der bliver lovgivet mere. Vi ønsker højere standarder i Europa, og det kan vi kun få gennem fælles lovgivning.

Gennem de seneste år har EU-borgerne fået nogle meget stærkere rettigheder, og det ser jeg som en styrkelse af det danske demokrati,« siger Marlene Wind.

Jørgen Goul Andersen er endnu mere kontant:

»Folketinget mister indflydelse og hvad så! Internationaliseringen begrænser i forvejen Folketingets reelle handlemuligheder. Det europæiske samarbejdet er en mulighed for at genvinde noget af magten til institutioner, der er baseret på folket, og det er EU – trods de mange mangler.«

Han mener, at de demokratiske problemer opstår et andet sted end i Folketinget.

»I princippet kan jeg ikke se det umulige i et europæisk demokrati, men det bekymrer mig, at vi endnu ikke har en fælles offentlig debat i medlemslandene,« siger han.

Ifølge professor i offentlig ret ved Aarhus Universitet, Jens Peter Christensen, er den danske debat om, hvorvidt Folketinget mister magt til EU, skæv. Den tager ikke udgangspunkt i, at overdragelsen af kompetencer til EU sker på fuld demokratisk vis og som beskrevet i Grundloven.

»Juridisk er der ikke noget at komme efter. Politisk er suverænitet derimod en sær størrelse,« siger Jens Peter Christensen.

I Magtudredningen er Peter Munk Christiansen med til at pege på, at den måde, hvorpå Folketinget giver EU-politiske mandater til regeringens ministre gennem Folketingets Europaudvalg, er forældet, blandt andet fordi udvalget er overbebyrdet. Men han er overbevist om, at Folketinget finder nye og bedre metoder til at koble EU og lovgivningsarbejdet. Peter Munk Christiansen er mere bekymret for, hvordan befolkningen kommer til at deltage i Europadebatten.

»På den ene side er danskerne nogle af de mest europæisk indstillede europæere, og de har et meget højt informationsniveau. På den anden side føler danskerne ikke, at de har stor indflydelse på lovgivningen i EU. Det er problemet for det danske demokrati,« siger han.