Enstrenget model under beskydning

Af | @JanBirkemose

Den hollandske model for jobformidling og aktivering, som regeringen har stor sympati for, vil næppe blive nogen succes i Danmark. Sådan lyder konklusionen i et kritisk notat fra professor Jacob Torfing, der har analyseret de hollandske erfaringer.

Det er meget tvivlsomt, om regeringens hollandske forbillede inden for arbejdsformidling kan få succes i Danmark. Dels viser erfaringerne med den såkaldte hollandske model, at der er en skyggefuld bagside af medaljen, og dels er forudsætningerne vidt forskellige i de to lande. Sådan konkluderer professor i politik og institutioner Jacob Torfing fra Roskilde Universitets Center i et nyt notat om den hollandske model. Notatet er skrevet på baggrund af en konference i AF Storkøbenhavn om den enstrengede model.

Jacob Torfing advarer om, at den danske formidling af job og aktivering kan lide uoprettelige skader, hvis den kommende modernisering af arbejdsformidlingssystemet læner sig ukritisk op af den hollandske model, der trådte i kraft sidste nytår. Hjertet i modellen er nogle særlige jobformidlingscentre, Centres for Work and Income, CWI, der ved hjælp af private resultataflønnede aktører fungerer som mødested mellem arbejdsgivere og alle ledige, uanset om de er på dagpenge eller kontanthjælp.

citationstegnI Danmark er der ikke umiddelbart grundlag for at vælge en hollandsk model. Det eksisterende system fungerer bedre, end det hollandske gjorde, og der er ikke i Danmark nogen erfaringer med private udbydere. Fra Jacob Torfings notat

Netop den struktur skinner igennem i de ønsker, som regeringen har præsenteret i arbejdsmarkedsreformen »Flere i arbejde«. Her er kongstanken også, at alle typer ledige skal behandles ens i det samme hus. Fundamentet skal derfor være et større antal jobcentre, der ved hjælp af private resultatlønnede aktører skaffer alle typer ledige i arbejde og aktivering. Planen omtales også som det enstrengede system.

Selv om de hollandske erfaringer endnu er så nye, at de ikke er blevet evalueret, ser Jacob Torfing allerede nu så mange problemer, at han i sit notat advarer regeringen mod ukritisk at beholde foden på speederen:

»Fra regeringens side har man imidlertid ikke villet afvente evalueringen af erfaringerne med den nye hollandske styringsmodel, der blev indført per 1. januar 2002. Et højt reformtempo på aktiveringsområdet synes nærmest at være et mål i sig selv. Det skal imidlertid ikke afholde andre fra at stoppe op og kritisk overveje, hvad det er, man er ved at gøre i Danmark, hvilke problemer der kan opstå, og hvordan man gør tingene på den bedste måde,« skriver Jacob Torfing i notatet.

Torfing redegør for, at grundlaget for de hollandske forandringer er væsentlig anderledes end i Danmark, samt at en række problemstillinger allerede efter et år med den hollandske model står lysende klare:

  • Systemet er vanskeligt at styre, og det politiske ansvar har en uklar placering.
  • De svage ledige risikerer at blive ofret på grund af resultataflønningens motivering for at prioritere jobformidling til de stærke ledige.
  • Fordi det er svært at sammenligne de private aktører og deres evner, bliver der brugt meget store kræfter på kontraktforhandlingerne med aktørerne og meget lidt fokus på resultaterne.
Opgør med traditioner

Jacob Torfing ser regeringens reformtanker som et kursskifte for den traditionelle danske arbejdsmarkedspolitik, hvor der har været udtalt politisk enighed om, at ledighed almindeligvis ikke skyldes den enkelte ledige, men derimod strukturproblemer, og at løsningen er aktivering. For at få de arbejdsløse i arbejde, er der blevet lagt vægt på træning og opkvalificering frem for lavere ydelser og stramme rådighedskrav til de ledige.

»Regeringens plan »Flere i arbejde« havde i udgangspunktet til hensigt at fortsætte den opkvalificerende aktivering og endda gøre den endnu mere fleksibel og behovsorienteret. Ser man på de konkrete tiltag, er det imidlertid klart, at indsatsen i forhold til aktivering og uddannelse nu skal nedtones, og at der skal lægges mere vægt på den ordinære formidlingsindsats. Det er i dette lys, at de nye tiltag på styringssiden skal ses. Stramning af rådighedsforpligtelsen, nedjustering af ydelsesniveauet for visse grupper, og i det hele taget øgede krav til de ledige skal øge deres incitament til at komme i beskæftigelse. Opgaven bliver derfor i højere grad at sikre en hurtig og effektiv formidling af de rigtige job til de rigtige mennesker.«

For at nå det mål har regeringen lagt op til, at alle kvalificerede og kompetente aktører skal kunne byde ind og få midler til at oprette en formidlingsenhed. Men netop, fordi der ikke samtidig stilles krav om offentlig styring, frygter Jacob Torfing, at formidlingsindsatsen kan ramme ved siden af målet.

»Det er svært at argumentere mod etablering af fleksible styringssystemer. Fleksibilitet er et positivt ladet ord. Det er ensbetydende med et farvel til stive regler og bureaukratiske begrænsninger. Vores komplekse og fragmenterede samfund skriger da også i mange henseender på fleksibilitet. Men det er på den anden side vigtigt at huske på, at fleksibilitet altid skal balanceres af styrbarhed,« skriver han.

»I forhold til formidlingsenhederne er der imidlertid fare for, at styrbarheden går tabt, og så at sige ofres på fleksibilitetens alter. Inddragelse af private aktører kan på flere punkter hindre realiseringen af de overordnede målsætninger. På samme måde kan inddragelse af forskellige offentlige, halvoffentlige og private formidlingsenheder skabe et uoverskueligt vildnis af institutioner, som kan være overordentligt svært at styre,« skriver Jacob Torfing.

Risikoen for at miste den politiske og strategiske styring af indsatsen begrunder Jacob Torfing med de hollandske erfaringer. Her styrer ministeriet jobformidlingscentrene, der så rådgiver kommunerne og den offentlige a-kasse. De tegner så til gengæld kontrakter med private firmaer, der påtager sig at formidler jobs eller aktivering. Den lange vej fra top til bund indebærer en stor risiko for, at målsætningerne ændrer sig undervejs.

Netop på grund af den svage styring er arbejdet med at forhandle kontrakter med de private aktører blevet meget omfattende i Holland.

»Den brogede skare private udbydere er ikke underlagt nogen direkte styring og kontrol, men styres og kontrolleres indirekte gennem årlige kontrakter og afrapporteringer. Det betyder, at der ikke i selve kontraktperioden er nogen muligheder for at justere og tilpasse indsatsen. De årlige afrapporteringer og kontraktforhandlinger bliver derfor enormt vigtige, meget omfattende, og derfor også meget ressourcekrævende.«

Et af problemerne med de private aktører i Holland er, at man på forsøgsbasis aflønner dem efter princippet om »no cure, no pay«. Det fører til, at aktørerne prioriterer de stærkeste ledige og på den måde skummer fløden på bekostning af de svære og svage ledige. For at undgå denne tendens bruges der så endnu større kræfter på kontraktarbejdet, der dermed sender hele modellen ind i en ond cirkel.

Modereret dansk model

Trods de mange problemer i Holland er der ifølge Jacob Torfing alligevel en optimistisk tro på, at systemet nok skal komme til at fungere. Det skyldes i høj grad, at det tidligere offentligt styrede arbejdsformidlingssystem var så utilfredsstillende, »at ikke engang fagbevægelsen forsvarede det«.

»I Danmark er der ikke umiddelbart grundlag for at vælge en hollandsk model. Det eksisterende system fungerer bedre, end det hollandske gjorde, og der er ikke i Danmark nogen erfaringer med private udbydere. Alligevel kan det være en god ide at opbygge nogle mere enstrengede lokale formidlingsenheder, der kan give svage ledige de samme gode aktiverings- og formidlingstilbud, uden skelen til karakteren af deres forsørgelsesydelse.«

I det videre reformarbejde i Danmark anbefaler Jacob Torfing, at man er bevidst om de hollandske erfaringer:

  • Inddragelse af private aktører reducerer styrbarheden, og bør kun ske efter nøje overvejelse og gradvis oparbejdning af danske erfaringer.
  • For mange fritsvævende formidlingsenheder reducerer styrbarheden, og det bør derfor tilstræbes at begrænse adgangen til at etablere formidlingsenheder og sikre en klar politisk styring af disse.
  • Den hollandske afskaffelse af netværksstyret partsinddragelse skaber et lokalt styringstomrum, og betyder at aktiverings- og formidlingsindsatsen ikke længere tager udgangspunkt i lokal viden og erfaring. Derfor bør vi i stedet udvikle netværksstyringen i forbindelse med etableringen af enstrengede formidlingsenheder.