MAGTSPIL

En af strukturreformens fædre: Vi svigtede de handicappede

Interview: Strukturreformen, der fejrer ti års jubilæum, bliver kaldt for Lars Løkkes svendestykke. Men der er ikke meget at være stolt af. Reformen førte til et kommunalt hundeslagsmål om tidligere amtslige opgaver, og de mulige stordriftsfordele er langt hen ad vejen gået tabt i dårlig ledelse, mener Erik Bonnerup, der var en af eksperterne bag reformarbejdet.

Erik Bonnerup har flere gange stået i spidsen for skiftende regeringers ekspertkommissioner.

Erik Bonnerup har flere gange stået i spidsen for skiftende regeringers ekspertkommissioner. Foto: Freja Wedenborg/Ugebrevet A4

Den store strukturreform, som for ti år siden forandrede det kommunale Danmarkskort for altid, skulle have givet bedre velfærd, klogere ledelse og mere nærdemokrati.

Men noget gik galt, og samfundets svageste blev de store tabere.

Kommunerne fik morderligt travlt med at rage alt muligt til sig. De sejlede deres egen sø i stedet for at se på de fordele, der var i at have fået nogle større enheder.

Det siger Erik Bonnerup, der som uafhængig ekspert i strukturkommissionen spillede en central rolle i tilblivelsen af strukturreformen i 2007.

»Det var et meget stort svigt af de handicappede,« siger han til Ugebrevet A4.

Langt fra en succes

Den tidligere Danica-direktør har flere gange stået i spidsen for skiftende regeringers ekspertkommissioner.

I 2002 var han en af de tre uafhængige eksperter, som den nyudpegede indenrigsminister Lars Løkke Rasmussen bad om at undersøge grundlaget for den hidtil største reform af velfærdssamfundets struktur.

Fem år senere var strukturreformen en realitet. De daværende 14 amter blev nedlagt til fordel for fem nye regioner og 271 kommuner blev reduceret til 98.

Men i dag ser den nu pensionerede Erik Bonnerup tilbage på den store reform med en vis fortrydelse.

»Strukturreformen blev langt fra den succes, den kunne være blevet. Man greb ikke muligheden for at få samlet noget ekspertise i større og mere effektive kommuner,« mener han.

Tværtimod er handicapområdet et eksempel på, at man har fået splittet den ekspertise, der var på området, påpeger Erik Bonnerup.

»Det er det stik modsatte af, hvad der er sket på hospitalsområdet. Her har man erkendt, at hvis der er nogle komplicerede operationer eller behandlinger, så er man nødt til at samle det nogle få steder i landet. Det svarer jo til, at de små sygehuse skulle kunne foretage hjerteoperationer.« 

Fakta om strukturreformen

Handicappede blev sorteper

Erik Bonnerup beskriver spillet om strukturreformen som et uskønt magtspil mellem borgmestre, ministre og folketingsmedlemmer.

»Kommunerne fik morderligt travlt med at rage for meget til sig. De sejlede deres egen sø i stedet for at se på de fordele, der var i at have fået nogle større enheder. Det gjaldt kun om at blive større,« siger han.

I det spil blev sorteper især de handicappede. Kommunerne toppedes om at overtage de specialinstitutioner, som tidligere lå under amterne, og i striden om dem gik en masse specialviden tabt, lyder det fra Erik Bonnerup.

Jeg savner, at man i forhold til de dårlige institutioner siger, at det er da for dårligt, og vi må have en ny chef.

»I forhold til de handicappede var kommunerne fuldstændig balstyriske. Det handlede om, hvem der kunne overtage mest muligt, ikke om, hvad der var bedst for borgerne.«

I dag er han ikke i tvivl om, at forholdene for landets handicappede er blevet dårligere.

Fordele forsvinder i dårlig ledelse

Men også andre af samfundets dårligst stillede borgere lider ifølge Erik Bonnerup under strukturreformens konsekvenser.

Dårlig ledelse har ifølge ham været skyld i, at man ikke i tilstrækkelig grad har udnyttet de muligheder, som strukturreformen gav for bedre og mere effektiv service i kommunerne.

Blå bog

Erik Bonnerup er født i 1939 og vokset op i et arbejderhjem på Nørrebro.

I 1966 blev han cand. scient i matematik fra Københavns Universitet.

Han har tidligere været blandt andet vicedirektør i Kommunedata, departementschef i Finansministeriet, administrerende direktør i Politikens Hus og administrerende direktør i Danica Pension.

Erik Bonnerup har som uafhængig ekspert deltaget i en række kommissioner og råd under skiftende regeringer, blandt andet som medlem af Strukturkommissionen og senere regeringsrepræsentant i arbejdet med Kvalitetsreformen, i arbejdet med Politireformen og som formand for Højhastighedskomiteeen og Udliciteringsrådet.

UDVID

I årene efter strukturreformen blev gennemført, var han med i den kvalitetskommission, som skulle forberede den senere kvalitetsreform under Anders Fogh Rasmussen (V). Han besøgte i den forbindelse et stort antal af kommunale institutioner - daginstitutioner, plejehjem og specialinstitutioner. Målet var at finde frem til de gode institutioner, som kunne bruges til inspiration for andre.

Men det var ikke sådan, at den gode institution var udtryk for en bestemt politik i en bestemt kommune. Samme kommune, som husede den gode institution, kunne sagtens have en institution i den helt anden ende af kvalitetsskalaen.

»Synd, at den ikke får lige så mange ressourcer,« bemærkede han under de opfølgende møder på rådhuset.

»Jamen den får da de samme ressourcer,« lød beskeden fra den øverste kommunale ledelse. Det vidste Bonnerup godt.

»Selv om strukturen nu var sådan, at de kunne sammenligne institutioner og gøre noget ved forskellene, magtede de politiske og øverste administrative ledelser ikke at skille sig af med uduelige ledere og praktiserede i stedet fred i vores tid. Jeg savner, at man i forhold til de dårlige institutioner siger, at det er da for dårligt, og vi må have en ny chef,« siger han.

Kontrolregime 

I stedet for det, som Erik Bonnerup anser for god ledelse, praktiserer kommunerne ifølge ham New Public Management (NPM) med overdreven mål- og resultatstyring. Af medarbejderne oplevet som regler og kontrol.

Regler har udviklet sig til en invasiv art i dansk forvaltning, mener Bonnerup. Deri ligger en kraftig kritik af udviklingen, for ifølge biologien er en invasiv art en størrelse, der har spredt sig "kunstigt" til et nyt område, hvor den skader de oprindelige arter. I dette tilfælde sund fornuft og dømmekraft.

»Det er ikke sådan noget, du lige slipper af med. Det er jo ikke bare borgmesteren og kommunaldirektører, der sidder og stikker de retningslinjer ud. Det går efterhånden ned gennem hele systemet,« påpeger han.

Hvis der sker noget, hvad skal man så med indberetninger, der er tre måneder gamle. Sker der fejl, kan man jo bare spørge til det og få svar dagen efter.

Og ingen vil rigtig tage ansvaret for, at udviklingen er løbet løbsk, oplever han.

»Når vi var oppe ved borgmestrene lød klagesangen, at det var noget, staten forlangte. Så kunne vi pege på konkrete ting og sige, at det da ikke var noget, staten forlangte, for det havde vi fået at vide af den statslige medarbejder, vi havde med. ’Jamen, det er jo altid rart at have', var svaret,« fortæller Erik Bonnerup.

I ministerierne kunne han heller ikke få klar besked om, hvad de brugte de årlige indberetninger til, som de gjorde krav på af kommunerne.

»De blev ikke brugt til noget,« mener han.

Rendyrket vrøvl

Det bedste bud på en forklaring på registreringer og indberetninger kom fra borgmestre, der gerne ville have ’noget’, hvis der skete et eller andet. Men selv det argument mener Erik Bonnerup er rendyrket vrøvl.

»Hold nu op. Hvis der sker noget, hvad skal man så med indberetninger, der er tre måneder gamle. Sker der fejl, kan man jo bare spørge til det og få svar dagen efter. Man tror fejlagtigt, at man kan lede ved hjælp af regler. Men man kan jo ikke lave regler om, hvordan man behandler og taler ordentligt til ældre eller dem på hospitalerne,« siger han.

De kommunale ledelser, der holder NPM-fanen højt, er ifølge Erik Bonnerup med citat af Boye Larsen som børnene på veteranbilerne i Tivoli: De tror også, de styrer. Men i virkeligheden forsømmer de kun at udvikle kvalitet, som kommunalreformen skulle skabe grundlaget for.

De gode institutioner, han besøgte på sin rundtur i Danmark var alle ledet af personer, der havde hævet sig sig over regeltyranniet.

»De gav mig altid besked på, at nu skulle jeg ikke fortælle det, jeg havde hørt og set, når jeg senere kom op på Rådhuset. De dygtige ledere levede jo meget efter devisen, at det var lettere at få tilgivelse end lov,« fortæller han.

Gæve damer

’De gæve damer’, kalder Erik Bonnerup dem, for ifølge hans erfaring er det som regel kvinder, der optræder i den rolle. Lise Egholm, skolelederen på Rådmandsgade Skole på Nørrebro i København, som greb undervisningen af skolens næsten udelukkende tosprogede elever an på en nytænkende måde, er for ham indbegrebet af den gode og selvstændigt tænkende leder. 

Den gode leder kan man ikke uddanne – det er en meget individuel kvalitet, der er tale om, mener Erik Bonnerup. Men deres virke kræver opbakning fra politisk hold og frem for alt, at man giver nye kræfter en chance ved at tage mod til sig og skille sig af med de ledere, som helt åbenlyst ikke slår til og er skyld i, at kvaliteten af den offentlige service halter, mener han.

Selve det at sætte reformen i gang og få det strukturelle gennemført var godt nok. Men politikerne kunne da også godt have gjort noget ved alle de ulyksalige it-systemer og alt det der. Der har de været meget håndsky.

»Nogle af dem er jo faktisk rigtig kede af at være ledere og føler heller ikke selv, at de slår til. Og så står de der og siger: Jamen, altså, jeg skal jo have et job. Måske skulle der være det tankesæt, som man arbejder med inden for det private, hvor man siger, ’det er du ikke så god til, tror du ikke, du skulle prøve at træde et skridt tilbage, for så har vi et andet godt job til dig’,« siger Erik Bonnerup.

Ingen medalje til Løkke

Strukturreformen var nødvendig, fastslår Erik Bonnerup og afliver den efter hans mening misforståede tro på, at alt havde været som for ti år siden, hvis reformen ikke var blevet gennemført. Udviklingen og behovet for at samle ekspertisen i større enheder inden for eksempelvis sundhedsvæsenet var kommet under alle omstændigheder, understreger han.

Men nogen succes, vil han ikke sige, at den har været. Dertil spildes der for mange penge og kræfter på magtkampe mellem de forskellige offentlige enheder.

Så længe for eksempel regionerne spilder milliarder af kroner ved absolut at skulle opretholde hver deres patientregistreringssystem i stedet for at etablere et fælles – og dét samtidig med at sygehusene skriger på en bedre bemanding - så har de ikke udnyttet den chance, strukturreformen gav for at gøre tingene mere effektivt, mener Bonnerup.

Reformen er blevet kaldt  daværende indenrigsminister og nuværende statsminister Lars Løkke Rasmussens (V) svendestykke, men nogen medalje får han ikke af eksperten.

»Jeg ved ikke, om jeg vil sige, at han skal være stolt af reformen, for han er efter min mening ikke gået nok til makronerne. Selve det at sætte reformen i gang og få det strukturelle gennemført var godt nok. Men politikerne kunne da også godt have gjort noget ved alle de ulyksalige it-systemer og alt det der. Der har de været meget håndsky,« mener Erik Bonnerup.

Tilbage

Fakta: Strukturreformen

Til nytår er det ti år siden, at Strukturreformen ændrede det kommunale Danmarkskort. Ugebrevet A4 sætter i en række artikler fokus på reformens konsekvenser.

Med reformen blev antallet af kommuner reduceret fra 271 til 98. De daværende 13 amter nedlagt og der blev i stedet oprettet fem regioner, som skulle tage sig af sygehusvæsenet og dele af den kollektive trafik.

Udover hospitalsområdet blev blandt andet beskæftigelsesområdet og det specialiserede socialområde ændret med strukturreformen.

Mange af de specialiserede opgaver på socialområdet, som tidligere lå i amterne, overgik til kommunerne. Det gjaldt blandt andet indsatsen for børn med handicap, sindslidende og unge kriminelle.

På beskæftigelsesområdet blev indsatsen for forsikrede ledige flyttet fra den regionale arbejdsformidling og lagt sammen med indsatsen for ikke-forsikrede ledige i nye, kommunalt baserede jobcentre.

Strukturreformen blev noget usædvanligt for så store reformer vedtaget med et snævert flertal bestående af den daværende VK-regering og Dansk Folkeparti.