Det kommunale selvstyre i livsfare

Af Illustration: Io Helweg
| @GitteRedder

Regeringen har let ved at sætte kommunerne skakmat, fordi Kommunernes Landsforening i forvejen er en kriseramt organisation i defensiven, vurderer flere kommunalforskere. Det kommunale selvstyre er under pres, og kommunerne bærer selv en del af ansvaret, fordi de har raget tunge opgaver til sig, som de ikke magter, fremhæver forskerne.

FALMET Da finansminister Claus Hjort Frederiksen (V) i sidste uge gik på krigsstien overfor kommunerne og udsatte forhandlingerne omkring kommunernes økonomi for næste år, var det ikke bare for at svinge sparekniven over kommunerne, der har overskredet budgetterne med fem milliarder kroner. Finansministeren gik også i felten for at sende et klart signal til Kommunernes Landsforening (KL) om, at det er et spørgsmål om liv eller død for det kommunale selvstyre i Danmark.

Adskillige eksperter vurderer, at både tonelejet og måden, som regeringen skruer bissen på, er en dødstrussel overfor det kommunale selvstyre, som vi kender det i dag. Regeringen sekunderet af Dansk Folkeparti lægger ganske enkelt op til et historisk brud med det kommunale selvstyre og aftalesystem, der siden 1970’erne har fungeret mellem stat og kommuner, mener professor Jens Blom-Hansen fra Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet.

Som den førende forsker på det kommunale område herhjemme mener han, at presset på det kommunale selvstyre forstærkes af den økonomiske krise. Når der i forvejen er smalhals i samfundet, hjælper det ikke på finansministerens humør, at kommunernes udgifter løber løbsk.

»Man kan i høj grad sige, at det her truer det kommunale selvstyre. Finansministeren truer jo med at sætte kommunerne under administration og overtage den økonomiske styring for hver enkelt kommune,« siger Jens Blom-Hansen og vurderer, at regeringen prøver at indføre en form for regionsmodel for kommunerne.

»Det er den vej, som regeringen har betrådt i forhold til de gamle amter, hvor vi nu ser, at Regionerne ikke har styr på deres indtægtsside overhovedet, men er fuldt finansieret af statstilskud. Det er ligesom det system, regeringen nu truer kommunerne med, og dermed er det kommunale selvstyre på spil,« konstaterer Jens Blom-Hansen og tilføjer, at når et flertal i Folketinget ikke er tilhængere af aftalesystemet, som det fungerer i dag, går kommunerne en ny tid i møde.

Selvforskyldt

Også kommunalforsker ved Københavns Universitet Gunnar Gjelstrup mener, at det kommunale selvstyre er i livsfare, og at kommunerne udsættes for et større pres fra regeringen end nogensinde tidligere. Gunnar Gjelstrup påpeger, at kommunerne selv bærer en del af skylden, fordi de skubbede på for at få nedlagt amterne og overtage en del af amternes opgaver.

»Kommunerne var meget begejstrede for at få nye opgaver og slippe for amterne, men det var ærligt talt lidt naivt, at Kommunernes Landsforening ikke på et tidligere tidspunkt gennemskuede, at staten i kølvandet på strukturreformen ville styre kommunerne strammere. KL har simpelt hen ikke kendt sin besøgelsestid,« fastslår Gunnar Gjelstrup.

Selv om kommunerne kæmpede med stor lyst for at overtage de specialiserede socialopgaver fra amterne, har mange af dem ifølge Gunnar Gjelstrup været for dårlig klædt på til at klare opgaverne. Og derfor er størstedelen af budgetoverskridelserne fra kommunerne på netop de poster.

»KL kunne godt have været mere på forkant med det her, og man kunne have klappet hesten lidt i sin begejstring for at få nogle nye tunge opgaver,« siger han og gør klart, at målt på økonomien har kommunalreformen været en fiasko:

»Den forventning man havde til kommunerne om at bare de blev større ville deres økonomiske bæredygtighed være sikret, den forventning er ikke opfyldt,« siger han.

Også professor Peter Munk Christiansen fra Aarhus Universitet mener, at det kommunale selvstyre er i fare på grund af stram styring af økonomien og stigende statslig regulering på driften af kommunale serviceydelser.

»Regeringen finder sig ikke i nogen form for slendrian med kommunernes økonomi og har i den grad strammet skruen overfor kommunerne,« understreger han.

Danmarkskort i opbrud

På baggrund af interview med en række kommunalforskere kan Ugebrevet A4 tegne et billede af et kommunalt danmarkskort i opbrud. Forskerne peger alle på, at nedlæggelsen af amterne og overgangen fra 271 til 98 storkommuner har ændret fundamentalt på både opgavefordeling og magtbalance mellem regering og kommuner.

Dertil kommer, at uforløste magtkampe kommunerne imellem svækker KL, anfører flere forskere. En række store og stærke kommuner optræder med stadig større selvtillid, ligesom de dominerer i KL’s bestyrelse. Det gør det endnu sværere at få ordenlyd for en række mindre kommuner på Vestegnen og i Udkantsdanmark. Blandt andet er der indbyrdes rivegilde om den mellemkommunale udligning. Endelig er partipolitiske interesser kommet til at fylde mere i KL, og det undergraver foreningens autoritet, at den ikke er hævet over ideologi.

Eller som lektor ved Syddansk Universitet Michael Baggesen Klitgaard udtrykker det, så er der stor forskel på at skulle agere i KL på vegne af Frederiksberg og Morsø kommuner.

»Det er en konstant udfordring for KL’s formand at finde fælles fodslag i et interessefællesskab, der er så varieret. Når der nu er flere store kommuner, der koordinerer deres politik, er der også en risiko for, at det bliver sværere at tage hensyn til de mindre udkantskommuner,« fremhæver Michael Baggesen Klitgaard.

Summa summarum er, at kommunerne lige nu slås med efterdønningerne af en kommunalreform og med et historisk økonomisk pres fra regeringen, og det hele forstærkes af et vingeskudt KL. Eller som professor Peter Munk Christiansen udtrykker det:

»KL har i hvert fald ikke vundet terræn på Christiansborg. De har snarere tabt. Det er ligesom om, at KL er trængt i defensiven og nøjes med at forvalte regeringens politik. KL skal komme mere i offensiven, og det vil give kommunerne et andet momentum i stedet for ligesom at være dem, der lidt modvilligt implementerer triste beslutninger truffet på Christiansborg«.

Også Gunnar Gjelstrup vurderer, at KL fra at være en stærk organisation, der satte den politiske dagsorden i dag er mere lavmælte og tilbagelænede i forhold til regeringen, og han sætter spørgsmålstegn ved, om det er den rigtige strategi:

»KL har været alt for reaktive i forhold til regeringen. I det regeringsgrundlag, der kom for et par år siden, fremgik det, at regeringen ville høste en stor del af stordriftsfordelene knyttet til strukturreformen. For mig var det fuldstændig fantastisk, at KL ikke straks advarede om, at det ikke ville hænge sammen,« siger Gunnar Gjelstrup og tilføjer, at der er flere eksempler, hvor KL ikke har protesteret i tide overfor en regering på evig jagt efter besparelser.

Han oplever, at Finansministeriets regnedrenge gang på gang jonglerer rundt med tal, som ikke imødegås af kommunerne, og han savner, at KL bedriver valid talgymnastik kombineret med fremsynede faglige overvejelser om kvalitet i kommunernes serviceydelser.

»KL har koncentreret sig om drift, om implementering, og hvad der ellers kommer af krav fra Christiansborg og dermed har de forsømt visionerne. Men for mig at se burde KL have understøttet en strategisk visionær og proaktiv proces og været drivkraft i en debat om, hvad meningen er med, at vi sammenlægger kommuner og hvad stordriften kan bruges til,« fastslår han.

Under alle omstændigheder er KL i dag en svækket organisation, mener Gunnar Gjelstrup:

»Tilsyneladende vil KL ikke være for kontant og offensiv, fordi man hellere vil have det gode samarbejde. Men spørgsmålet er, om det er en hensigtsmæssig strategi i den nuværende situation. Hvis KL skar noget mere igennem, ville de måske stå stærkere«.

Uundværlig for staten

Selv om det kommunale selvstyre kan være på vej i graven, mener professor Jens Blom-Hansen, at KL overlever, men i en mindre magtfuld udgave:

»Der er ingen tvivl om, at KL’s indflydelse og position i det danske politiske system hænger meget sammen med det årlige aftalesystem, og hvis det aftalesystem ryger, så ryger en del af KL’s position også,« siger Jens Blom Hansen men tilføjer, at kommunerne stadig vil have brug for en fælles interessevaretager og nogen til at forhandle overenskomster.

Michael Baggesen Klitgaard ser ikke så dystert på KL’s fremtid og mener, at staten er blevet afhængig af kommunerne.

»KL har fået manifesteret sin magt som driftsorganisation i velfærdsstaten,« påpeger han.

Heller ikke forskningsleder fra AKF, Anvendt Kommunalforskning Lene Holm Pedersen ser så pessimistisk på KL’s fremtid.

»Hidtil har KL varetaget opgaven omkring aftalesystemet godt nok til, at systemet er blevet opretholdt, og det tror jeg også, at KL gør fremover,« siger Lene Holm Pedersen.

Ugebrevet A4 har forgæves forsøgt at få en kommentar fra KL-formand Jan Trøjborg.