Dagpengereform med omtanke

Dagpengesystemet står foran reformer. Det kan være på sin plads at se systemet efter, men der er også grund til at tage udfordringen dybt alvorligt, skriver professor Henning Jørgensen. Et gene­-røst dagpengesystem er en vigtig grundpille i det fleksible arbejdsmarked. Det skaber tryghed for lønmodtagerne. Men den kan hurtigt sættes over styr, viser erfaringer fra vores nabolande.

ANALYSE UDEFRA Den politiske dagsorden står i efteråret på ændringer i dagpengesystemet. Det er bemærkelsesværdigt. I 2003 foreslog beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) besparelser på 800 millioner kroner på området og fik, hvad han selv titulerede som »en politisk blodtud«. Og i mellemtiden er dansk »flexicurity« – med et generøst dagpengesystem som en af grundpillerne – blevet en europæisk rollemodel, som regeringen roser i udlandet.

Men nu er både varigheden og størrelsen af dagpengene sat i spil – og dermed også indirekte a-kassernes fremtid.

Der er grund til at tage udfordringen dybt alvorligt. Regeringen og de fleste økonomer er pludselig overbevist om, at beskæftigelsen kan øges, hvis man sænker dagpengene og forkorter dagpengeperioden. Reformiveren går ikke på at forhøje dagpengedækningen, som ellers ville understøtte flexicurity. Tværtimod. Arbejdsmar­-kedskommissionens formand vil hente inspiration i neo-liberale, amerikanske ideer, mens andre peger på de reformer, der er gennemført af dagpengesystemerne i Tyskland og Sverige.

Et unikt system

Danmark har en frivillig arbejdsløshedsforsikring, som administreres af selvstændige a-kasser med statstilskud og statsligt tilsyn. Dette såkaldte »Ghent«-system har man også i Sverige, Finland og Belgien, og ligesom i Danmark er den faglige organisationsgrad i disse lande høj. Andre lande har statslige, eller som i England, helt private arbejdsløshedskasser – og lav organisering.

I modsætning til andre lande er a-kasserne herhjemme ikke bare administratorer af dagpenge, men spiller en aktiv rolle i beskæftigelsespolitikken. Også finansieringen af det danske system er speciel ved, at arbejdsgiverne slet ikke bidrager. Den hviler på lønmodtagerne, direkte og som skatteborgere, med medlemsbidrag og statsligt tilskud, som ved høj ledighed kan blive stort.

Dagpengenes størrelse har man hidtil ikke rørt ved. De maksimalt 90 procent af ens løn, dagpengene kan udgøre, er kun en realitet for meget få ledige. For højtlønnede er kompensationen noget under 50 procent, og det må anses for et problem – for de berørte, men også for dansk flexicurity, når »generøsiteten« i systemet ikke længere opleves at være der. Så alene af den grund presser et behov for reform sig på.

Den maksimale dagpengeperiode er i dag fire år mod tidligere syv år. Men da langtidsledig­hed­en er nedbragt betragteligt, vil man ikke kunne nå nogen afgørende beskæftigelses­gevinst ved at forkorte dagpengeperioden.

Er der så anden viden og inspiration, vi kan hente i de tyske og svenske erfaringer?

Tysk frygt for ledighed vokset

Tyskland har en obligatorisk, forsikringsbaseret ordning, der finansieres gennem sociale bidrag fra både arbejdstagere og arbejdsgivere. Resten finansieres af skatteborgerne. For dem, der endnu ikke er omfattet af ordningen, findes en særlig arbejdsløshedshjælp. Desuden har man socialhjælpen.

Fra 2003 til 2005 gennemførte den tyske regering en række ændringer. Arbejdsløshedshjælpen og dele af socialhjælpen blev slået sammen i en »basisindkomstsikring«, der består af en særlig »arbejdsløshedshjælp II« for dem, der er arbejdsduelige, og socialhjælp for dem, der ikke er. Dagpengeperioden er forkortet, så ledige efter et år bliver overført til basisindkomstsikringen, der i udgangspunktet er på socialhjælpsni­veau. Samtidig blev sanktionsmulighederne over for lønmodtagerne skærpet.

Når ledige skal have »arbejdsløshedshjælp II«, kan myndighederne vurdere, om den ledige for eksempel sidder i for dyr en bolig, og kan tvinge vedkommende til at flytte i billigere bolig. I januar 2007 fik 62 procent af alle arbejdsløse i Tyskland udbetalt »arbejdsløshedshjælp II«.

Samlet har reformerne ikke levet op til forventningerne. Til gengæld frygter mange tyske lønmodtagere nu både ledighed og understøttelses- og skønssystemet. Derfor sparer de hellere op end bruger penge. Det betyder, at den indenlandske efterspørgsel bliver for lille til at opretholde en høj beskæftigelse.

Så modsat forventningerne fastfryser systemet reelt beskæftigelseskrisen.

Svenskerne flygter ud af a-kasserne

Det svenske system har siden 1998 bestået af en almen og sammenhængende forsikring, der hviler på en grundforsikring (fast erstatningsbeløb) og en frivillig indkomstbortfaldsforsikring (med maksimalt 80 procents regulering).

Men med den nye borgerlige regering i Sverige blev der fra 2007 sat gang i fundamentale reformer af arbejdsmarkeds- og understøttelsessystemet. Blandt andet er der indført syv karensdage, særregler for unge om at deltage i en jobgaranti, og alle ledige skal nu være villige til at tage »lämpligt arbete«, hvis de vil forblive i forsikringen. Sanktionsbestemmelser er strammet med mulighed for at frakende retten til understøttelse og at udelukke folk fra a-kasse. Arbejdsgivernes bidrag til a-kasserne er sat ned. Til gengæld er medlemmernes bidrag sat betragteligt op, og i dag er der blevet stor forskel på, hvad medlemskab af de enkelte a-kasser koster.

Fra 2010 skal arbejdsløshedsforsikringen være obligatorisk for alle. Betalingen er stadig medlemsbidrag, men nu suppleret af en arbejdsløshedsforsikringsafgift for dem, der i øjeblikket står uden for a-kassesystemet. Dagpengenes højde er sat til 80 procent af lønnen de første 200 dage, derefter sættes den ned til 70 procent for efter 300 dage at være kun 65 procent af lønnen.

Regeringen lovede en beskæftigelsesfremgang på 1,6 procent som følge af reformen, men den er ikke opnået. Der er imidlertid andre resultater at notere.

Ikke færre end 500.000 har meldt sig ud af a-kasserne i løbet af de første fem kvartaler af reformen. A-kassernes attraktivitet er stærkt formindsket, og fagforeningerne er kommet i defensiven. Andelen, der ikke er dagpengeberettigede ved ledighed, er således også øget fra 20 til 30 procent i løbet af godt et år. Jo, reformerne har haft effekter.

Der er stærke argumenter for at stå i – og forsvare – det danske a-kassesystem. De tyske og svenske erfaringer viser, hvor hurtigt de tryghedssikrende funktioner kan bringes i uføre og skade både medlemmer, fagbevægelsen og arbejdsmarkedet som helhed. Omvendt fortæller erfaringerne – sammen med nyere euro­pæisk forskning – også noget om fordelene ved »generøse« systemer for arbejdsløshedsunderstøttelse:

  • De reducerer risici (reelle eller forventede) forbundet med bevægelser på arbejdsmarkedet. De gør det muligt for lønmodtagere at skifte job eller branche, og de sikrer, at arbejdsmarkedet ikke »ruster fast« som i flere europæiske lande.
  • De skaber økonomisk tryghed for lønmodtagerne. Dermed er de også samfundsøkonomisk med til at opretholde den indenlandske efterspørgsel og sikre beskæftigelsen.
  • De øger folks kompetencer og indsats-parathed, idet de fungerer som en slags forsikring for investeringer i kvalifikationer og dermed øger mobiliteten på arbejdsmarkedet.
  • De hjælper en national strategisk satsning på et velfungerende arbejdsmarked på vej – jævnfør dansk »flexicurity« – ligesom de fremmer viljen til at omstille sig og acceptere forandringer på arbejdsmarkedet.
  • De giver mulighed for at inddrage a-kasserne i en aktiv arbejdsmarkedspolitik med aktivering og motivation af ledige til at finde job og uddannelse. Fremme af arbejdsmarkedspolitik og arbejdsetik går hånd i hånd.
  • De hjælper med til at sikre status og selvrespekt for de ledige. Som medborger er man først rigtig anerkendt ved den sikrede tilknytning til arbejdsmarkedet. Det er med til at sikre »sammenhængskraften« i samfundet.
  • De hjælper til at øge arbejdsudbuddet, idet der ikke søges alternative veje over på andre forsørgelses- og eller pensionssystemer. Gene­røse dagpengesystemer modvirker således trafik ud af arbejdsmarkedet og hjælper til at fremskaffe fornødne »hænder, hjerner og hjerter«.

Efterårets boksekampe om dagpengesystemets indretning fremover kan lære meget af udenlandske erfaringer – især om, hvad man ikke skal gøre. Der bliver højst sandsynligt delt blodtude ud igen. Spørgsmålet er blot, hvem der kommer til at lide denne gang.