PRINCIPIELT En af de første hverdage i maj udsender Ankestyrelsen en nyhedsmail med principafgørelser, som for mange kommuner vil være det samme som en millionregning. Det er de kommuner, der har ladet private firmaer – såkaldte andre aktører – bestemme, om borgere skal have frataget deres sygedagpenge. Ankestyrelsen har i otte forskellige sager afgjort, at det er ulovligt, når kommuner lægger denne myndighedsopgave ud til private firmaer.

Konsekvensen er, at kommunerne skal genoptage de sager, hvor der på samme måde ulovligt er blevet lukket for udbetaling af sygedagpenge og betale pengene til syge borgere med tilbagevirkende kraft.

Ulovlighederne er foregået på forskellige måder i de enkelte kommuner. Nogle steder har man spillet med åbne kort og ladet andre aktører stå for det hele i sygedagpengesagerne: Det vil sige ikke bare indsatsen for at få sygemeldte tilbage på arbejdsmarkedet, som gerne må uddelegeres ifølge loven. Men også beslutninger om udbetaling af sygedagpenge, som er en kommunal myndighedsopgave.

Andre steder har de beslutninger været taget af vikarer, der har været ansat og lønnet af det firma, som har stået for det øvrige arbejde med de syge.

De tre sager, der i anonymiseret form bliver offentliggjort som principielle afgørelser, skal vise, at kommunerne ikke kan maskere sig fra et ulovligt forhold.

»Det er vigtigt at få nuancerne med. Det gennemgående princip er, at det er kommunen, som skal træffe afgørelse om bortfald af syge-dagpenge,« siger ankechef i Ankestyrelsen Birger Stein Christensen.

Problemets størrelse ukendt

En principafgørelse er en bindende retskilde, som kommunerne og beskæftigelsesnævnene i Statsforvaltningerne skal anvende i tilsvarende sager. Dermed er de også en praktisk rettesnor for senere afgørelser i kommuner og nævn.

Hvis de otte sager, der er landet på Ankestyrelsens bord, kun er toppen af isbjerget og dækker over en generel kommunal praksis, kan afgørelserne således tvinge kommunerne til at ændre deres behandling af i sygedagpengesager og gå stribevis af gamle sager igennem med henblik på efterbetaling af sygedagpenge.

Men spørgsmålet er, om kommunerne af egen kraft tager beslutningerne til efterretning og retter ind efter dem. Eller om borgere, der har været udsat for hvad der nu viser sig at være ulovlig sagsbehandling i deres kommune, selv må anke deres sager.

Ingen har nemlig overblik over, hvilke kommuner der i hvilken konkret sammenhæng har anvendt anden aktør på sygedagpengeområdet, og i Arbejdsmarkedsstyrelsen vil kontorchef Torben D. Jensen ikke love at gå ud og lave kontrolarbejde.

»Vi har ikke tænkt os at hive enkeltvis fat i kommunerne og spørge dem, om de gør noget, der ligner. Det er ikke vores opgave - vi er ikke kontrolmyndighed på den måde. Systemet er sådan, at så må borgerne anke,« siger han.

Torben D. Jensen mener dog, at der er behov for at få belyst området. Også for at gøre det klart, at kommunerne fuldt lovligt kan udlicitere opgaver, der drejer sig om indsatsen over for sygemeldte, men bare ikke overdrage myndighedsopgaven.

»Jeg har ikke rigtig fornemmelse af, hvor udbredt det er. Men vi overvejer at sende en orientering ud til kommunerne, der klart præciserer reglerne og den praksis som Ankestyrelsen har lagt i form af principafgørelser. Det er det, vi kan gøre. Så kan kommunernes revision lave stikprøvekontrol og gå ind og se på sagerne, siger han.

Stadig uklarheder

I Kommunernes Landsforening (KL) har man heller ikke noget billede af kommunernes aktiviteter på sygedagpengeområdet, fortæller chefkonsulent i KL Ulrik Petersen.

»Der er helt givet et betydeligt antal sager, hvor kommuner har brugt andre aktører og/eller vikarbureauer til at hjælpe sig med de betydelige opgaver, der ligger i forhold til ikke mindst syge-dagpenge. Men det er uvist, hvor mange af dem, der har en selvstændig problemstilling i forhold til de i øvrigt ret så komplicerede regelsæt om, hvad andre aktører må og ikke må,« siger han.

Ulrik Petersen kender ikke de endnu ikke offentliggjorte afgørelser fra Ankestyrelsen i detaljer. Men ud fra hvad han har hørt, mener han ikke at afgørelserne skaber endelig klarhed over, hvad kommunerne må og ikke må.

»Man kan i hvert fald ikke på grundlag af de her afgørelser sige, at det ikke kan lade sig gøre med vikaransættelser i kommunerne. For det er vel ikke endelig bedømt, hvilke krav der stilles, for at man kan opfatte den pågældende som ansat i kommunen,« siger han.

En lovændring i sommeren 2009 har ifølge Ulrik Petersen gjort det lettere for kommunerne at overlade opgaver og afgørelser til private aktører i sygedagpengesager, samtidig med at kommunerne bevarer ansvaret for indsatsen. Ved den lejlighed kom der udtrykkelige bestemmelser ind i sygedagpenge-lovgivningen om, at andre aktører også kan betros myndighedsfunktioner. Dog ikke retten til at træffe afgørelse om at stoppe for udbetaling af sygedagpenge.

Hvad man må og ikke må bruge private aktører til står dog stadig hen i det uvisse i Halsnæs Kommune i Nordsjælland, hvorfra den ene af de tre principielle afgørelser stammer.

Her havde en vikaransat sagsbehandler truffet afgørelse om en borgers ret til sygedagpenge. Men selv om en mindre del af medarbejderens løn betales direkte af kommunen til medarbejderen, har Ankestyrelsen lagt vægt på, at dette reelt er den samme medarbejder, som en privat virksomhed har ansat i sit team til opfølgning i sygedagpengesager for kommunen. Og at de to timer, som medarbejderen er ansat ugentligt i kommunen, alene har til formål at varetage myndighedsopgaver.

Kommunen er ved at finde andre sager frem, som er behandlet af ekstern aktør. Hvad den gennemgang kommer til at koste kommunen, og hvad det betyder for kommunens fremtidige praksis, er endnu uklart, fortæller arbejdsmarkedschef Mette Jensen.

»Vores indtryk er, at det er sådan lidt tåget, hvad man må og ikke må. Lovgivningen ændrer sig, og så er der forskellige gradbøjninger. Vi kaster os ikke bare ud og organiserer det her på en anden måde. Nu skal vi have tænkt os om i tæt dialog med ministeriet, for ingen har interesse i at gøre noget, som er ulovligt. Derfor ville det ikke skade med klarere retningslinjer fra ministeriet,« mener hun.

Helt efter bogen

Ifølge Sten Bønsing, lektor i forvaltningsret ved Aalborg Universitet, er det helt efter bogen, at myndigheder bagatelliserer rækkevidden af de afgørelser, der bliver truffet om deres forvaltning. Han ser en parallel i sagen om en række kommuner, der for nogle år siden indgik et samarbejde om opkrævning af p-afgifter, så én kommune opkrævede på de andres vegne.

Selv om myndigheden blev uddelegeret til en anden kommunal myndighed, og der gjaldt de samme retsgarantier, konstaterede både justitsministeren og ombudsmanden, at de flere tusinde p-bøder, der var opkrævet, var ugyldige og derfor skulle tilbagebetales. Kommunerne ømmede sig og sagde, at så kunne folk henvende sig og få deres penge tilbage. Men ombudsmanden pålagde dem en forpligtelse til at gå arkiverne igennem, finde sagerne frem og skrive til folk.

På samme måde bliver alle kommuner i den aktuelle sag nødt til at gå deres sager igennem, hvis de har delegeret ansvar til private firmaer, mener han.

»Branchen siger selv, at omfanget af problemet er astronomisk, og jeg mener ikke, at der er så meget tvivl om retsstillingen. Alle andre sager i kommuner, der lider af den samme ulovlighed, som er blevet fastslået i principafgørelserne, er ugyldige,« siger Sten Bønsing.

Han medgiver dog kommunerne, at der mangler en superklar definition af, hvornår man er offentligt ansat og éns arbejde er omfattet af de retssikkerhedsgarantier, der gælder for en offentlig myndighed. Det kan være det springende punkt i andre sager, der ikke er identiske med de principafgjorte.

Kæp i hjulet

Ole Helby Petersen, forsker i offentlig-privat samarbejde i Anvendt Kommunal Forskning (AKF), mener, at afgørelserne i Ankestyrelsen vil få kommunerne til at holde igen og tænke sig godt om, før de fremover udbyder noget, der lægger sig op ad beskæftigelse og syge-dagpenge.

»Det er potentielt også en dårlig sag for de private leverandører. Vi ved fra tidligere, at hvis de først brænder fingrene, så kan det sætte markedet i stå på konkrete områder,« siger han.

Det kan være en kæp i hjulet for regeringen, der i årevis har sat kommunerne under stigende pres for at udbyde flere opgaver.

»Når kommunerne så følger nogle af de klare politiske udmeldinger, så er det en dårlig situation, når det viser sig, at de er gået for langt på et område, som de ikke regnede med var problematisk,« mener han.